EU:N TULEVA PERUSTUSLAKI

Nykyinen mandaatti

Amsterdamin sopimuksessa komission toimivaltaan yhteisessä kauppapolitiikassa (artikla 133) kuuluivat kauppa ja tullitariffit, joista se saattoi Maailman kauppajärjestössä WTO:ssa neuvotella jäsenmaidensa puolesta. Yhteinen kauppapolitiikka kuului ja kuuluu edelleen yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan, tavarakaupan alalla noudatetaan määräenemmistöpäätöksentekoa. Muiden alojen käsittelyä ei kuitenkaan oltu erotettu siitä, miten jäsenmaat osallistuvat myös tariffipolitiikkaan. Palveluista rajat ylittävä kauppa kuului komission kompetenssiin, mutta neuvostolla oli mahdollisuus yksimielisesti komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan laajentaa toimivaltaa koskemaan palveluja ja henkistä omaisuutta koskevia kansainvälisiä neuvotteluja ja sopimuksia, siltä osin kuin ne eivät kuulu näiden osien soveltamisalaan.

Alkuvuodesta voimaan tulleessa Nizzan sopimuksessa oli laajennettu määräenemmistöpäätäntää ja yhteisökompetenssia merkittävästi, mm. kauppapolitiikan alalta. Yhteiseen kauppapolitiikkaan tuotiin mukaan palvelut sekä tekijän- ja teollisoikeuksien kaupalliset ulottuvuudet. Määräenemmistöllä päätettäviin palveluihin eivät kuitenkaan sisälly kulttuuri- ja audiovisuaalialojen palvelut eivätkä koulutus-, sosiaali- tai terveyspalvelut, jotka poissuljettiin suojalausekkeella. Investoinnit jätettiin edelleen yhteisen kauppapolitiikan ulkopuolelle, samoin päätöksenteko liikennesopimuksista.

Palvelukaupan ja henkisen omaisuuden kauppaa koskevien neuvottelujen tai sopimusten osalta neuvostolta edellytetään yksimielisyyttä, mikäli sopimus sisältää määräyksiä, joiden osalta sisäisten sääntöjen antaminen edellyttää yksimielisyyttä, tai kun sopimus koskee alaa, josta yhteisö ei ole vielä asettanut sisäisiä sääntöjä. EU:n komissio sai käytännössä ns. fast track -valtuudet, joiden pohjalta Nizzassa päätettyjen säädösten mukaan komission ja 133-komitean tekemät lainsäädäntöä sitoviksi tarkoitetut sopimus- ja päätösesitykset tulisivat kahden viikon kuluessa jäsenmaita velvoittaviksi kansainvälisiksi sitoumuksiksi, vaikkei niitä ehdittäisi käsitellä tai hyväksyä parlamenteissa.

Komission toimivallan ulkopuolelle jäävien asioiden käsittelyyn ei Nizzan sopimuksessakaan ole laadittu selkeitä menettelytapoja, vaan komissio neuvottelee niistä ilman säädettyjä valtuuksia. Euroopan parlamentin komitean kansainvälisen kaupan avoimuutta ja demokratiaa koskevassa raporttiluonnoksessa todetaan, että WTO:n sopimusten ylikorostettu asema muuhun lainsäädäntöön verrattuna ”voi aiheuttaa rajoituksia kansanedustuslaitosten vapauteen säätää lakeja aloilla, joita ei ole julkituodusti käsitelty sopimuksia allekirjoitettaessa” (Committee on Industry, External Trade, Research and Energy; 2001/ 2093(INI) A5-0000/2001).

Kauppapolitiikka konventin puheenjohtajiston esityksessä
EU:n konventin puheenjohtajiston heinäkuussa antamassa esityksessä (CONV 850/03, 18.7 2003) siirrettäisiin EU:n perustuslaissa terveys-, sosiaali-, koulutus- ja kulttuuripalvelut kauppapolitiikan toimivaltaan.

”Yhteinen kauppapolitiikka perustuu yhtenäisiin periaatteisiin etenkin tullien muuttamisessa, tavaroiden ja palvelujen kauppaa koskevien tulli- ja kauppasopimusten tekemisessä ja henkisen omaisuuden kauppaa koskevien näkökohtien alalla, suorien ulkomaisten sijoitusten osalta, vapauttamista koskevien toimenpiteiden yhtenäistämisessä, vientipolitiikassa sekä kauppaa suojaavissa toimenpiteissä, kuten polkumyynti- ja tukipalkkiotapauksissa toteutettavissa toimenpiteissä. Yhteistä kauppapolitiikkaa harjoitetaan unionin ulkoista toimintaa koskevien periaatteiden ja tavoitteiden mukaisesti.” (CONV 850/03; III luku, artikla 217.

Päätös siitä, että koulutus-, terveys-, sosiaali-, kulttuuri- tai audiovisuaalialan palveluista neuvoteltaisiin kauppasopimuksissa, kuuluu nykyisin vielä ”yhteisön ja sen jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan”, eli edellyttää EU:n yksimielisyyttä (Nizzan sopimus 133.6). Suojalauseke turvaa valtioiden oikeutta päättää, miltä osin peruspalveluja voidaan kauppapoliittisilla päätöksillä sitoa.

Konventin johto on esittänyt, että EU:n perustuslaissa ”jaetulla toimivallalla” alettaisiinkin tarkoittaa päinvastoin sitä, että unionilla on oikeus ”antaa lainsäädäntöä ja oikeudellisesti velvoittavia, kun taas jäsenvaltiot voivat tehdä näin ainoastaan unionin valtuuttamina tai unionin antamien säädösten täytäntöön panemiseksi.” (CONV 850/03, artikla II: Toimivaltaluokat, 1).

Huhtikuussa annetun perustuslakiesityksen johdannossa II-osan artiklaan 24 konventin puheenjohtajisto totesi: ”Jos valmistelukunta haluaa säilyttää poikkeukset unionin yksinomaisesta toimivallasta EY-sopimuksen 133 artiklan 6 kohdan 2 alakohdan mukaisesti, jossa todetaan, että kulttuuri- ja audiovisuaalialojen palvelujen, koulutuspalvelujen sekä sosiaali- ja terveysalan palvelujen kauppaa koskevat sopimukset kuuluvat tässä suhteessa yhteisön ja sen jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan, sen olisi esitettävä tämä poikkeus perustuslain I osan 11 artiklan 2 kohdassa”, jossa jaettu toimivalta tarkoittaa kuitenkin lähes päinvastaista kuin 133 artiklan 6 kohdan 2 alakohdassa. (CONV 685/ 03, unionin ulkoinen toiminta, artikla 23)

Tämän perusteella olisi EU:n kauppakomissaarilla EU:n perustuslain tultua voimaan valtuudet esimerkiksi tarjota WTO:n palvelujen kauppaa koskevissa GATS-sopimusneuvotteluissa esim. Suomen terveydenhuolto avattavaksi kilpailulle. EU:n komission puheenjohtaja ja kauppakomissaari ovat EU:n perustuslain osalta esittivät samankaltaisia ratkaisuja.

Kauppapolitiikka saisi siis tahtonsa mukaan määrätä suuryhtiöille terveydenhuoltoa ja sosiaalipolitiikkaa koskevia kauppa- ja sijoitusoikeuksia, koska konventti on perustuslakiesityksessään poistanut terveydenhuollon niiden alojen joukosta, joilla unioni olisi voinut vain yhteensovittaa, täydentää tai tukea jäsenmaiden toimia.

Puheenjohtajiston esitys määrää terveydenhuollon alaksi, jossa unionilla olisi sellainen uudella tavoin määritetty ”jaettu toimivalta” että unionilla olisikin ”oikeus toimia lainsäätäjinä ja hyväksyä oikeudellisesti sitovia säädöksiä kyseisellä alalla" aina halutessaan. Jäsenvaltioilla olisi terveydenhuollossa ja sosiaalisissa palveluissa oikeus ”käyttää toimivaltaansa ainoastaan jos ja siltä osin kuin” EU:n kauppapolitiikka ei ole vielä sattunut tekemään lainsäädäntöä terveys- ja sosiaalipalvelujen kauppa ja sijoitusoikeuksista.

Jos EU:n kauppapolitiikka esitetyn perustuslakiesityksen voimaantultua esittäisi Suomen tai pohjoismaiden terveydenhuoltoa GATS-sitoumusten piiriin, asia menisi 'tehokkaasti' läpi määräenemmistöllä - riippumatta Suomen tai pohjoismaiden tahdosta omien hyvinvointipalvelujensa suhteen. Suomella ja pohjoismailla ei siis ole tuolloin edes yhteispäätöksensä avulla mahdollisuutta turvata hyvinvointipalvelujaan, jos konventin puheenjohtajiston nykyinen esitys perustuslaista tulisi voimaan.

Kaupalliset oikeudet eivät saa rajoittaa palvelujen ja niitä koskevien päätösten kykyä tuottaa tehokkaasti ihmisoikeuksien yhdenvertaisen toteutumisen edellytyksiä. Siten tulee kyetä myös osoittamaan, miten myös kauppapolitiikan osalta EU:n ”toimintaa kansainvälisellä tasolla ohjaavat sen… pohjana olevat periaatteet, joita unioni pyrkii edistämään kaikkialla maailmassa: demokratia, oikeusvaltio, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien yleismaailmallisuus ja jakamattomuus, ihmisarvon kunnioittaminen, tasa-arvon ja yhteisvastuun periaatteet sekä kansainvälisen oikeuden noudattaminen Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan periaatteiden mukaisesti. Unioni... pyrkii edistämään yhteisten ongelmien monenvälistä ratkaisemista erityisesti Yhdistyneiden Kansakuntien yhteydessä” (Konventti, ulkosuhteet).

Millä lailla EU:n perustuslaissa huomioidaan subsidiariteettiperiaate ja kuntien itsemääräämisoikeus? Kunta-alan ammattiliitto KTV esimerkiksi haluaa edistää sitä, että kuntahenkilöstö toimii itse aktiivisesti palvelujen ja työorganisaatioiden kehittäjänä. KTV:n puheenjohtaja Tuire Santamäki-Vuoren mukaan tämä tarjoaa vaihtoehdon tehostamiseen ja kilpailuttamiseen perustuville linjauksille. ”Julkisten palvelujen tehokas tuottaminen on nostettu monella taholla Suomen haasteeksi, viimeksi OECD:n maatutkintaraportissa. Samalla palveluiden tuotantovastuuta halutaan yhä enemmän siirtää yksityisille yrityksille ilman, että kuntien omalle työlle annetaan edes mahdollisuutta osallistua kilpailuun. Tällaisessa markkinaehtoistamisessa yrittäjyyden edistämistavoite ohittaa kansalaisten edun ja hyvinvointipolitiikan tavoitteet.” Mikäli toimivalta siirtyy komissiolle, tähän ei ole mahdollisuuksia.

Kuntaliiton mukaan ”[EU:n ] toimivaltasuhteiden selkeyttäminen sekä suhteellisuus- ja läheisyysperiaatteiden nykyistä tehokkaampi huomioon ottaminen ovat kuitenkin keskeisiä lähtökohtia EU:n uudistamisprosessissa. Kaikkien EU:n toimenpiteiden valmistelussa olisi täsmällisesti arvioitava, miksi EU-tason toimenpiteet ovat tarpeellisia, mitkä asiat kuuluvat EU:n toimielimille ja mitkä jäsenvaltion toimivaltaan sekä miten jäsenvaltioiden, alueiden ja paikallistason erilaisuus on otettu huomioon.

EU:n uudet kehittämismenetelmät ja muut EU-toimenpiteet eivät saa heikentää jäsenvaltioiden eikä paikallis- ja aluetason päätösvaltaa eivätkä johtaa EU:n toimielinten toimivallan laajentumiseen kiertotietä asioihin, jotka eivät perustamissopimusten mukaan kuulu EU:n päätettäväksi. Tämä on vaarana esimerkiksi avoimen koordinaation menetelmän käytön lisääntyessä. Päätöksistä tulisi käydä ilmi, onko kysymys oikeudellisesti sitovasta velvoitteesta vai ei-sitovasta ohjauksesta ."

Kuten monet kansalaisjärjestöt, Kuntaliittokin katsoo, että unionin päätöksenteon avoimuutta on parannettava ja sekä voimassa olevan lainsäädännön että vireillä olevien lainsäädäntöhankkeiden uudelleen arviointi on tarpeen. Perusoikeuskirjan määräysten suhde kansalliseen lainsäädäntöön on arvioitava yksityiskohtaisesti ennen lainsäädännön sopeuttamista siihen.

Tiettyjen sektoreiden - kuten sähkön ja kaasun - jatkuva ja jopa kiihtyvä liberalisointi sekä sisämarkkinoiden kilpailu- ja kauppapoliittisesti painottunut kehitys ovat perusteellisesti muuttaneet puitteita, joissa yleishyödyllisiä palveluja tarjotaan. Julkisten viranomaisten mahdollisuudet määritellä, kuinka palveluja tarjotaan paikallisella, alueellisella ja kansallisella tasolla on heikentymässä.

Kilpailu- ja markkinamekanismeilla ei kyetä varmistamaan julkisen politiikan tavoitteita, kuten yhteiskunnallisen, alueellisen ja taloudellisen yhtenäisyyden, palvelujen jatkuvuus, avoimuus ja demokraattinen hallinto sekä yleishyödyllisten palvelujen tasapuolinen saatavuus.

Myös Suomen Kuntaliitto on suhtautunut varauksellisesti julkisten palvelujen ohjaamiseen EU:n toimesta:

”EU-toimenpiteiden valmistelussa ei aina riittävän täsmällisesti arvioida toimivaltakysymyksiä. Ensi sijassa jäsenvaltioilla on oikeus määrittää yleishyödylliset palvelut. Kilpailusäännöt voivat koskea vain yleishyödyllisten palvelujen voittoa tuottavaa osaa eli yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää toimintaa. Pidämme tärkeänä, ettei EU:n kilpailuoikeuden soveltamisalaa uloteta koskemaan muita kuin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja. Yleishyödyllisille palveluille on tunnustettu ”tärkeä asema” ja ”merkitys” alueellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lisäämisessä. Alueellinen ja sosiaalinen ulottuvuus ovat jäämässä taka-alalle, kun taas kilpailunäkökohdat saavat korostuneen aseman. Pidämme tärkeänä, että alueellinen ja sosiaalinen ulottuvuus nostetaan paremmin esille.

"EU:n jäsenvaltiolla on oltava mahdollisuus itse määritellä palvelut, jotka ovat yleishyödyllisiä ja samalla mahdollisuus määritellä miten nämä palvelut tuotetaan ja jaetaan", esittää Kunta-alan ammattiliiton puheenjohtaja Tuire Santamäki-Vuori.

Santamäki-Vuori muistuttaa, että yleishyödylliset palvelut ovat osa eurooppalaista arvopohjaa, eikä komissio voi myydä osaa eurooppalaisesta arvopohjasta, siis yleishyödyllisiä palveluja ilman, että jäsenvaltioilla ja niiden kansalaisilla olisi mahdollisuutta vaikuttaa asiaan.

Kunnallishallintoa ei ole erikseen mainittu EU:n perustamissopimuksissa. Se kuitenkin toteuttaa ja vahvistaa monia EU:n perustamissopimuksiin kirjattuja arvoja ja periaatteita. Koska paikallinen itsehallinto on osa demokraattisen yhteiskuntajärjestelmän perustaa, pitää kunnallisen itsehallinnon periaatekin tunnustaa perustuslaillisessa sopimuksessa.

* Tiivistelmän tarkoitus on antaa jonkinlainen kuva siitä, miten perustuslakiluonnoksen kauppapolitiikasta antamat esitykset vaikuttavat erityisesti palveluihin sekä demokratiaan.
Katsaus on koottu taustapaperiksi Maan ystävät ry:n ja Vasudhaiva Kutumbakam – Demokratiafoorumin järjestämään seminaariin EU muuttuu – ketä kiinnostaa? Eli miten kauppapolitiikka liittyy elämään 1.9. 2003 Tampereen Vanhalla kirjastotalolla.

Tämä paperi ei siis yritäkään antaa kattavaa kuvaa konventista tai ehkä edes em. järjestöjen kantoja, vaan esitellä joitakin näkemyksiä ja herättää keskustelua ja ajatuksia. Kommentit, kysymykset ja sen sellaiset ovat tervetulleita. Niitä voi lähettää allekirjoittaneelle