Vasudhaiva kutumbakamin etusivulle

Perustuslakiluonnos (HTML)
(PDF)
Yleist� perustuslaista
Kauppapolitiikka
Artiklat
Perustuslakifoorumin etusivu

5.5.2004 Ville-Veikko Hirvelä ja Thomas Wallgren

Pyyntö oikeuskäytännön selvittämiseksi

I. Selvityspyyntö Suomelle
II. Luonnos selvityspyynnöstä EU:n tuomioistuimelle
III. Selvityspyyntöjen tausta ja perusteet

I. Selvityspyyntö Suomelle

Koska artiklan I-12:2 "tarkoituksena ei ole unionin yksinomaisen toimivallan alan laajentaminen vaan EY-tuomioistuimen nykyisen oikeuskäytännön kirjaaminen" (UaVM 7/2003 vp.), pyydämme Suomea selvittämään seuraavan kysymyksen.

Johtuuko oikeuskäytännön mukaan EU:lle sen sisäisten sääntöjen toimivallasta johdettu yksinomainen ulkoinen toimivalta siten että:

a) EU:lla on yksinomainen ulkoinen toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus siltä osin kuin sopimuksen tekeminen muulla - mm. jäsenmaiden - toimivallalla voisi muuttaa tai vääristää (alterer) unionin yhteisten sääntöjen soveltamisaluetta ?

vai

b) EU:lla on yksinomainen ulkoinen toimivalta tehdä sopimus siltä osin kuin sopimuksen tekeminen unionin ulkoisella toimivallalla voi muuttaa tai vääristää (alterer) unionin sisäisesti hyväksyttyä yhteisten sääntöjen soveltamisaluetta ?

vai

c) EU:n on yksinomainen ulkoinen toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus vain joiltain muilta osin, kuin vaihtoehdoissa (a) ja (b) esitetyiltä osin ?

Koska vaihtoehdot (a) ja (b) ovat selvästi keskenään eri asioita ja tietyssä suhteessa myös vastakohtia, olemme etsineet sekä kysyneet oikeusoppineilta onko olemassa oikeuslähdettä, jossa ei olisi niinkään eksplikoitu päteväksi vaihtoehtoa (a) vaan selkeästi siitä eriävä vaihtoehto (b). Tällaista oikeuslähdettä ei ole toistaiseksi löytynyt. Alla esitämme miksi näyttää siltä, ettei sellaista myöskään jatkossa tulla löytämään.

Tuomioistuimen asiaa koskevat ratkaisut vaikuttavat selkeästi vaihtoehdon (a) mukaisilta siten, että unioni saavuttaa yksinomaisen toimivallan kansainvälisten sopimusten tekemiseen sen mukaisesti, miten
jäsenmailla ei tule olla toimivaltaa muuttaa yhteisiä sääntöjä niiden katealuetta vääristävästi (d´en alterer la portee). (Näin mm. "Open skies"-tuomio, kohdat 77, 81-83 ja 112, Opinion 1/94, kohdat 77-81, ERTA, kohdat 18, 21-22 ja Opinion 2/91, kohdat 9 ja 11).

Missään tuomioistuin ei ole todennut, että unionilla olisi toimivalta muuttaa ulkoisilla toimilla yhteisiä sääntöjä niiden katealuetta vääristävästi, kuten taas vaihtoehto (b) ja artikla I-12:2 nykyinen muotoilu ja komission aiemmat tulkinnat ovat esittäneet.

Koska toisin kuin tuomioistuimen ratkaisut, EU:n perustuslakiehdotuksen artiklaan I-12:2 tuotu muotoilu taas noudattaa vaihtoehtoa (b) ja koska Suomi ja HVK ovat kuitenkin edellyttäneet, että artiklaan tulee kirjata
nykyinen oikeuskäytäntö, pyydämme Suomea selvittämään tämän kysymyksen.

Oikeuskäytännön selvittämisessä ratkaisevinta on tuomioistuimen tulkinta niiden tuomioidensa merkityksestä ja soveltumisesta, jotka muodostavat oikeuskäytännön.

Koska Suomi on ollut osapuolena asian kannalta ratkaisevassa "Open skies"-tuomiossa, Suomella on oikeus saada tuomioistuimelta tarkentava selvitys tämän tuomion tarkoituksesta ja soveltumisesta tuomioistuimen
perussäännön artiklan 43 mukaan:

"If the meaning or scope of a judgment is in doubt, the Court shall construe it on application by any party or any institution of the Communities establishing an interest therein"

(Protocol on the Statute of the Court of Justice (24.12.2002) Official Journal of the European Communities C 325/167)

Alla selvitettävä kysymys, johon pyydämme Suomea hakemaan tuomioistuimelta selvitystä, sekä kysymyksen
tausta ja perusteet yksityiskohtaisesti

II. Luonnos selvityspyynnöstä EU:n tuomioistuimelle

Suomi pyytää tuomioistuimen perussäännön artiklan 43 mukaan EU:n tuomioistuimelta tarkentavaa selvitystä tuomion "Open skies". C-469/98, erityisesti kohdat 81-83 osalta tuomion tarkoituksesta ja soveltumisesta.

(Protocol on the Statute of the Court of Justice (24.12.2002) Official Journal of the European Communities C 325/167, article 43; "If the meaning or scope of a judgment is in doubt, the Court shall construe it on application by any party or any institution of the Communities establishing an interest therein").

Kysymys, johon pyydetään selvitystä:

Onko "Open skies"-tuomion (kohtien 81-83) mukaisesti unionin ulkoinen toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus yksinomaista :

a) siltä osin kuin sopimuksen tekeminen unionin toimesta ehkäisee sen, että "the scope of the common rules may be affected or distorted by the international commitments at issue" ?

b) siltä osin kuin sopimuksen solmiminen unionin toimesta johtaa siihen, että "the scope of the common rules may be affected or distorted by the international commitments at issue" ?

c) joltain muilta osin, miltä ?

III. Selvityspyyntöjen tausta ja perusteet:

1. Miten artiklaan I-12:2 tuotu muotoilu on oikeuskäytännön vastainen

2. Miten komissio voisi artiklalla I-12:2 laillistaa oikeuskäytännön vastaisiksi EU:n tuomioistuimessa jo aiemmin tuomitut tulkintansa

3. Toimivallan ja lainsäädännön sisäisten ehtojen ohittaminen

4. Mitä oikeuskäytännön palauttaminen artiklaan I-12:2 edellyttää

5. Komission esityksen perustuslaillista demokratiaa heikentävä luonne

6. Miten komission muotoilun tarkoitus ei ole oikeuskäytännön tarkoitus eikä perustamissopimuksen lainsäätäjän tarkoitus

7. Miten artiklaan I-12:2 tuotu muotoilu hämärryttää kauppapolitiikan toimi- ja päätösvallan rajat

8. Miten kauppapolitiikan toimivallan laajentaminen hypoteettisten vaikutusten nojalla kasvatettavaksi ja sijoitusoikeuksia koskevaksi toimivallaksi vaarantaa hyvinvointipalvelut

1. MITEN ARTIKLAAN I-12:2 TUOTU MUOTOILU ON OIKEUSKÄYTÄNNÖN VASTAINEN

Selvitettäessä, miten "sisäisten säädösten antamisen seurauksena on yhteisön ulkoinen toimivalta tunnustettavissa yksinomaiseksi", on määritettävänä toimivallan soveltuvuus säädösten antamisen ehtoja koskeviin valtuuksiin. ("Open skies". C-469/98, kohdat 78-80).

Koska kansainvälisten sitoumusten teko ei saa uhata perustamissopimuksen tavoitteiden toteuttamista yhteisillä säännöillä, on varmistettava, että ”kansainväliset sitoumukset kuuluvat yhteisten sääntöjen soveltamisen alaan” ("Open skies". C-469/98, kohta 82), eivätkä siis ylitä tai vääristävästi muuta sitä. Tästä käsin unionille erottuu määrätty toimivalta tehdä ne sopimukset, joiden tekeminen muulla toimivallalla voisi vääristää yhteisten sääntöjen katealaa.

Tämän määrityksestä, “under what circumstances the scope of the common rules may be affected or distorted by the international commitments at issue", lähdettäessä on näin erotettavissa ("partant") se, "millä ehdoilla yhteisö saavuttaa ulkoista toimivaltaa sisäisen toimivaltansa käytön johdosta“ seuraavasti :

"According to the Court's case-law, that is the case where the international commitments fall within the scope of the common rules“ ("Open skies", kohdat 81 ja 82), eivätkä siis ylitä tai vääristä ("distort") tätä katealaa ("scope"), (vrt. myös ERTA 22/70, johdanto (1) ja kohdat 16-18, 22 ja 30).

Unionilla on toimivalta tehdä ulkoisia sopimuksia vain säädöstensä jo kattamalla alalla, "only in so far as common rules have been established at internal level“ (Opinion 1/94, kohta 77), EIKÄ siis "insofar as its conclusion may affect common rules or alter their scope" tätä katealaa vääristävästi (d´en alterer la portee"- minkä I-12:2 taas nyt määräisi toimivallan lähteeksi). Unionin toimivalta kansainvälisiin sitoumuksiin edellyttää, että sitoumusten tulee “mukautua yhteisten sääntöjen soveltamisalaan” ("relèvent du domaine d'application“) (”Open skies“-tuomio, kohta 82).

Siten, vain tehtäessä sitoumukset niitä ehtoja ja sitä katealuetta vastaavasti, miten sisäisissä säädöksissä "yhteisön toimivalta nimenomaisesti ulotetaan "kansainvälisoikeudellisiin suhteisiin"", on toimivalta yksinomaista (Opinion 1/94, kohta 81). Eli mm. sen mukaisesti, miten unioni “on sisällyttänyt sisäisiin lainsäädäntötoimiinsa kolmansien maiden kansalaisten kohtelua koskevia lausekkeita tai on antanut toimielimilleen nimenomaisesti valtuudet neuvotella kolmansien maiden kanssa“. ("Open skies", C-469/98, kohdat 81-83; ks. vastaavasti ERTA-tuomio, kohta 30, Opinion 1/94, kohta 95 ja Opinion 2/91, kohta 33).

Tältä osin kuin “common rules have been established“ siten, että "yhteisön toimivalta nimenomaisesti ulotetaan "kansainvälisoikeudellisiin suhteisiin"" (Opinion 1/94, kohdat 77 ja 81), unioni vaikuttaa kansainvälisillä sitoumuksilla siis yhteisissä säännöissä jo vaikuttavaksi säädetyn toimivaltansa kattamalla tavalla, ei yhteisten sääntöjen katealuetta vääristävästi ("d´en alterer la portee") - mihin artikla I-12:2 taas päinvastoin antaisi toimivallan.

Unionin ulkoinen toimivalta solmia "international commitments… within the scope of the common rules" on oikeuskäytännön mukaan näin yksinomaista siltä osin kuin sitoumukset tehdään kansainvälisiä toimijoita tai toimintoja koskevan unionin sisäisen lainsäädännön soveltamista vastaavasti.
Pyydämme siksi oikeuskäytäntöä vastaavaa tarkistusta siitä, onko tämä unionin toimivalta yksinomaista siis :

a) siltä osin kuin sopimuksen tekeminen unionin toimesta ehkäisee sen, että "the scope of the common rules may be affected or distorted by the international commitments at issue" ?

b) siltä osin kuin sopimuksen solmiminen unionin toimesta johtaa siihen, että "the scope of the common rules may be affected or distorted by the international commitments at issue" ?

c) joltain muilta osin, miltä ?

2. MITEN KOMISSIO YRITTÄÄ ARTIKLASSA I-12:2 LAILLISTAA OIKEUSKÄYTÄNNÖN VASTAISIKSI TUOMITUT TULKINTANSA

Jos lainsäätäjän edustajat eivät ole osoittaneet julki tarkoitustaan, miten he olisivat oikeuskäytännön kokonaisuudesta johtaneet muotoilun, ja mikä sen tarkoitus oikeuskäytännön kirjaajana näin olisi, niin tilanne on ongelmallinen.

Näin eteenkin, kun tämän muotoilun on tuonut artiklaan komissio, ja sen tarkoitus on sama, jonka komissio on esitti jo WTO:n perustamissopimusta koskevan riidan yhteydessä, ja jonka EU:n tuomioistuin torjui oikeuskäytännön vastaisena jo tuolloin (Opinion 1/94). Vastaavilta osin kuin myös vuonna 2002 tehdyn "Open skies" tuomion yhteydessä.

Tällaiset komission nykyisen oikeuskäytännön vastaisiksi todetut esitykset eivät suinkaan olisi enää samoin oikeuskäytännön vastaisia, jos perustuslakiin tulee kirjatuksi komission artiklaan I-12:2 nyt esittämä muotoilu.

Tuomioistuin on torjunut komission esitysten muotoilut siitä, miten sen yksinomainen ulkoinen toimivalta ulottuisi johdettuna oikeutena aloille, "jotka eivät kuulu yhteiseen politiikkaan“. Komissiolle "ERTA-oikeuskäytännön varsinainen sisältö on sen sovellettavuus kaikissa niissä tapauksissa, joissa perustamissopimuksessa määrätään nimenomaisesti vain sisäisten sääntöjen antamisesta“.(Opinion 1/94 suomenkielinen versio).
EU:n maaseutu- ja aluetuen, myös sosiaali-, terveys-, koulutus-, ympäristö- ja verolainsäädäntöjen myyminen Maailman kauppajärjestö WTO:n neuvottelupöydässä, mm. näiden alojen säädösten katealueita vaihtamalla, olisi sujuva keino hankkia EU:n suuryhtiöille vastavuoroisesti lisää oikeuksia muihin maihin sijoittumista varten.
Muutokset tulisivat voimaan ohi näiden alojen lainsäädännön järjestyksen ja syrjäyttäen sen.

Unionilla olisi näin johdettu yksinomainen toimivalta tehdä esim. kauppapoliittinen sopimus komission esitysten mukaan aina kun “sopimuksessa ei ole alaa tai erityistä määräystä, jonka suhteen yhteisöllä ei olisi vastaavia valtuuksia toteuttaa toimenpiteitä sisäisellä tasolla.... Näistä valtuuksista sisäisellä tasolla johtuu yksinomainen ulkoinen toimivalta.“ (Opinion 1/94, kohta 74)

Tuomioistuimen mukaan “tätä näkökantaa ei voida hyväksyä" (Opinion 1/94, kohta 75). Jäsenvaltioiden oikeutta sopia kansainvälisiä velvoitteita ei poista se, jos unionilla yleisesti on valtuuksia, jotka periaatteessa voisivat alansa puolesta sivuta velvoitteiden alaisia asioita.

Jäsenmaat siirtävät unionille oikeutensa sopia kansainvälisistä velvoitteista vain “sitä mukaa kuin yhteisiä sääntöjä, joihin nämä velvoitteet voivat vaikuttaa, otetaan käyttöön“ unionissa lakeihin säädettyjen ehtojen mukaisesti. Ja ulkoinen toimivalta on tällöin yksinomaista vain siltä osin kuin annetuissa sisäisissä säädöksissä "yhteisön toimivalta ulottuu kansainvälisoikeudellisiin suhteisiin, ja siihen sisältyy se, että kyseisellä alalla on tarpeen tehdä sopimuksia niiden kolmansien valtioiden kanssa, joita asia koskee." (ja Opinion 1/94, kohta 75). (Siis ei ilman sitä, että sisäiset säännöt määräävät "disposition qui étende expressément la compétence de la Communauté à «des relations relevant du droit international»")

(Opinion 1/94, kohdat 75, 77 ja 81 sekä ERTA-tuomio, kohta 27; tuomioistuin osoittaa komission väitteen virheellisyyden tältä osin Opinion 1/94 kohdissa 77-79).

Kansainvälisiä suhteita koskeviin unionin sisäisiin säädöksiin vaikuttavien kansainvälisten sitoumusten tulee tällä tavalla “mukautua yhteisten sääntöjen soveltamisalaan ("relèvent du domaine d'application“) tai joka tapauksessa alaan, jota tällaiset säännöt jo suurelta osin kattavat“. (“Open skies“-tuomio kohta 82 ja Opinion 2/91, kohta 25).

Siltä osin kuin näitä ehtoja ei ole toteutettu unionin yhteisillä säännöillä asiasta, josta kansainvälinen sopimus antaa määräyksiä, jäsenmaat voivat osallistua sopimuksen tekemiseen - mm. siten, että unionin "ulkoista toimivaltaa voidaan tarvittaessa käyttää yhteisön edun mukaisesti yhdessä toimivien jäsenvaltioiden välityksellä". (Opinion 2/91, päätelmä sekä kohdat 5 ja 25-26). Näin unionilla ei siis ole yksinomaista toimivaltaa esim. siltä osin kuin unioni ei ole “sisällyttänyt sisäisiin lainsäädäntötoimiinsa kolmansien maiden kansalaisten kohtelua koskevia lausekkeita tai on antanut toimielimilleen nimenomaisesti valtuudet neuvotella kolmansien maiden kanssa“ ("Open skies", C-469/98, kohdat 82-83, Opinion 1/94, kohdat 77, 81 ja 95 ja Opinion 2/91, kohta 33).

Unionin toimivallan muodostumiseen yksinomaiseksi ei siis riitä se, että “kysymyksessä oleva sopimus kuuluu alaan, jota jo suurelta osin kattavat yhteisön säännöt, joita on annettu asteittain“, vaikka komissio otaksui tämän riittävän ("Open skies", C-469/98, kohta 70). Nykyisin on oikeutettua toimia EU:n toimielinjärjestelmän puitteissa niin, että "toimivalta... kuuluu yhteisesti sekä jäsenvaltioille että yhteisölle" siltä osin, kuin näin ei vääristetä yhteisten sääntöjen katealaa, mikä turvataan sillä, että "jäsenvaltiot eivät voi tehdä kansainvälisiä sitoumuksia yhteisön toimielinjärjestelmän ulkopuolella". (Opinion 2/91, päätelmä sekä kohdat 5 ja 25-26)

Siten, vaikka komissio on katsonut saavansa yksinomaisen toimivallan ehdoitta ulkoisiin sitoumuksiin aina, jos ne millä tahansa tavalla vaikuttaisivat yhteisiin sääntöihin, niin tällainen sisäinen lainsäädäntö "toisin kuin komissio väittää,… ei ole luonteeltaan kattava". "The alleged existence of an external Community competence in the sense contemplated in the line of authority beginning with the AETR judgment" ei nimittäin päde siltä osin kuin kansainväliset sitoumukset eivät ole niiden yhteisten sääntöjen alaan kuuluvia sitoumuksia, joihin ne vaikuttavat.

Siten esim. tapauksessa, jossa "kansainväliset sitoumukset eivät kuulu asetuksissa jo katettuun alaan, niiden ei voida katsoa vaikuttavan näihin asetuksiin komission esittämällä perusteella" ja tältä osin jäsenvaltioilla on siis edelleen toimivaltaa tällaisten kansainvälisten sitoumusten tekemisessä. (Open skies- tuomio, C-469/98, kohdat 66-67 ja 93-94.)

Myöskään se artiklan I-12:2 nykyinen muotoilu, jonka mukaan unionilla on yksinomainen toimivalta, kun sopimuksen tekeminen on "necessary to enable the Union to exercise its internal competence“, ei ylety kattavalla tavalla kirjaamaan vallitsevaa oikeuskäytäntöä.

Se, että kansainvälisellä sopimuksella saavutettaisiin asia, joka “on välttämätöntä perustamissopimuksen tavoitteiden toteuttamiseksi“, ei riitä ulkoisen sopimustoimivallan siirtymiseen jäsenmailta unionille, jos “mikään perustamissopimuksessa ei estä toimielimiä järjestämästä antamissaan yhteisissä säännöissä“ tarvittavia toimia ilman kansainvälistä sopimustakin. ("Open skies"-tuomio C-469/98, kohdat 45 ja 60)

Jos yhteisiä sääntöjä tavoitteen toteuttamiseksi ei ole annettu kattavasti, tällöin, “toisin kuin komissio väittää, näiden säännösten suhteellisen rajoitettu luonne sulkee pois mahdollisuuden päätellä“, että tavoitteen toteuttaminen “olisi erottamattomasti sidoksissa“ yksinomaiseen sopimustoimivaltaan.

“Tästä seuraa, että … ei ole kyse tilanteesta, jossa sisäistä toimivaltaa voitaisiin tehokkaasti käyttää ainoastaan yhdessä ulkoisen toimivallan kanssa“. Yksinomaisen toimivallan saavuttamiseen unionille ei tällöin riitä, että sen edustaja sopimusneuvottelujen osalta katsoo, “että… sopimuksista voitaisiin neuvotella tehokkaasti“ ja “tavoitteet voidaan saavuttaa vain siten, että yhteisö tekee sopimuksen“. ("Open skies"-tuomio C-469/98, kohdat 26, 45, 47 ja 62-63) Ja samassa merkityksessä kuin perustamissopimus voi asettaa unionille tavoitteita, joita ei voida saavuttaa pelkästään unionin omia yhteisiä sääntöjä antamalla, vaan joihin voidaan tarvita muiden maiden itsenäistä osallisuutta (sopimustoimessa), näiden tavoitteiden saavuttamiseen voidaan vielä selvemmin tarvita jäsenmaiden vastaavaa itsenäistä osallisuutta.

Ja samassa merkityksessä kuin perustamissopimus voi asettaa unionille tavoitteita, joita ei voida saavuttaa pelkästään unionin omia yhteisiä sääntöjä antamalla, vaan joihin voidaan tarvita muiden maiden itsenäistä osallisuutta (sopimustoimessa), näiden tavoitteiden saavuttamiseen voidaan vielä selvemmin tarvita jäsenmaiden vastaavaa itsenäistä osallisuutta.

Mikään yllä esitetyssä ei kiellä unionin oikeutta ottaa käyttöön haluamiaan uusia sisäisiä sääntöjä kullakin toimialalla myös tehdessään ulkoista sopimusta, kunhan se antaa nämä sisäiset säännöt tavalla, joka ei vääristä niiden katealaa, vaan vastaa niitä ehtoja ja menettelyjä, joita kohteena olevista asioista on yhteisten sisäisten sääntöjen antamiselle perustamissopimuksessa säädetty.

Näin voi olla mm. tilanteessa, "jossa sisäistä toimivaltaa voidaan tehokkaasti käyttää ainoastaan yhdessä ulkoisen toimivallan käytön kanssa... jolloin kansainvälisen sopimuksen tekeminen on siis välttämätöntä sellaisten perustamissopimuksen tavoitteiden toteuttamiseksi, joita ei voida saavuttaa itsenäisiä sääntöjä antamalla". ("Open skies" tuomio C-469/98, johdanto, kohta 2 ja tuomio, kohdat 58 ja 77 sekä Opinion 1/94, kohta 89). Unionin tavoitteiden toteuttamiselle ovat tältä osin siis välttämättömiä sellaiset unionin toimivaltaan kuulumattomat toimet, joita voivat tehdä muut hallinnot tai toimijat - tässä suhteessa myös unionin jäsenmaiden hallinnot -, ja joihin nähden unioni voi muodostaa sitoumuksia.

3. TOIMIVALLAN JA LAINSÄÄDÄNTÖJÄRJESTYKSEN SISÄISTEN EHTOJEN OHITTAMINEN

Aloihin, joiden perustamissopimuksessa määritettyjä tavoitteita ei voida toteuttaa unionin toimivallan sisäisillä toimilla, saa unioni ylläesitetyin ehdoin näiden tavoitteiden toteuttamiseksi tältä osin siis vaikuttaa kyseisten alojen sääntöjen antamisen ehtoja vastaavalla tavalla tehtävillä kansainvälisillä sitoumuksilla.

Tältäkään osin ei siis voida hyväksyä mitään toimi- tai päätösvallan soveltuvuuden alaa tai ehtoja vääristävää muutosta ("alteration"), jossa esim. "toimielinten oikeuksia, niiden sisäistä päätöksentekomenettelyä ja jäsenvaltioiden keskinäistä asemaa muutettaisiin" kansainvälisellä sopimuksella. (Opinion 1/76, kohta 12).

Siitä, että jäsenmaiden ei tule voida tehdä ratkaisuja, jotka vaikuttaisivat unionin sääntöihin niiden katealaa vääristävästi, ei seuraa, että kyseiset ratkaisut voitaisiin tehdä millä tahansa unionin toimivallalla tai päätösmenettelyllä, vaan vain sillä toimivallalla ja päätösmenettelyllä, joka juuri näitä säädöksiä koskevien ratkaisujen tekemiseen on säädetty.

“Sen ratkaiseminen, onko sopimus yhteensopiva perustamissopimuksen kanssa, voi aineellisoikeudellisten määräysten lisäksi riippua myös toimivaltaa, menettelyä tai yhteisön toimielinjärjestelmää koskevista määräyksistä". Yhteisiin sääntöihin vaikuttavien kansainvälisten sopimusten tekemiseen ei näiltä osin tule olla sen enempää jäsenmailla kuin unionillakaan muuta toimivaltaa, kuin se, joka on säädetty juuri kyseisen alan oikeuksien yhteisten sääntöjen tekemiseen. Eri aloja koskevien erilaisten toimivaltojen vaihdettavuuden estää näin myös se, miten eri aloilla “toimintakeinojen tasolla artiklat kuitenkin perustuvat erilaisiin lähtökohtiin, ja niillä toteutetaan siten erilaisia näkemyksiä“ (“Opinion 1/78“, johdannon kohdat 1 ja 7 ja kannanotto, kohdat 30 ja 50).

Kun kansainvälisellä sopimuksella ei oikeuskäytännön mukaan toimielinten tule näiltä osin siis voida muuttaa eri alojen toimi- ja päätösvaltaehtoja omiin tarkoituksiinsa siten että "vääristettäisiin yhteisön toimielinrakennetta" tai että ulkoisten sopimusten kautta "yhteisön toimielimet voisivat välttää ne velvoitteet, jotka niille on yhteisön sisäisesti asetettu äänestysmenettelyn ja äänestystavan osalta" (Tuomio 68/86, kohdat 6, 24 ja 38, Opinion 1/94, kohdat 52 ja 59-61 ja C-469/98, "Open skies" kohdat 81-82, "Opinion 1/75", kohta 2), niin:

a) Miksi kaikki nämä oikeuskäytännön lainsäädäntöä koskevat ehdot kumottaisiin siten, että "yhteisiin sääntöihin", joita voitaisiin artiklan I-12:2 mukaan muuttaa niiden katealuetta vääristävästi, kuuluvat myös toimielinten oikeuksia, niiden sisäistä päätöksentekomenettelyä ja jäsenvaltioiden asemaa koskevat lainsäädännön yhteiset säännöt ?

b) Miksi ohi lainsäätämisjärjestyksen tehtävillä päätöksillä kansainvälisistä sopimuksista voitaisiin sitovasti (III-227:6 ja I-32:1) muuttaa lukuisat lainsäätämisjärjestystä edellyttävät, kansainvälisten sopimusten hyväksymisen ehtoja koskevat yhteiset säännöt niiden katealuetta vääristävästi (I-12:2) ?

("European decision shall be a non-legislative act, binding in its entirety" (artikla I-32:1). Silti tällaisella ohi lainsäätämisjärjestyksen tehtävällä "Eurooppapäätöksellä" voitaisiin (III-227:6 mukaan), päättää sellaisia kansainvälisiä sopimuksia, jotka saisivat muuttaa sopimuksenteon ehdoista säädettyjä, lainsäätämisjärjestystä sisäisesti edellyttäviä yhteisiä sääntöjä niiden katealuetta vääristävästi (I-12:2)).

c) Miksi nyt jopa kansainvälisten sopimusten tekemisen omia toimivallan ja päätöksenteon ehtoja koskevia lakeja saataisiinkin alkaa muuttaa niiden katealuetta vääristävästi ohi lainsäätämisjärjestyksen päätettävillä kansainvälisillä sopimuksilla ?

Siltä osin kuin tästä, miten sopimus hyväksytään, säädetään sitovasti lailla (III-225:1, I-12:2 ja III-217:2), niin lainsäätämisjärjestyksessä vaaditaan lukuisia päätösmenettelyä ja katealuetta koskevia ehtoja mm. "pidättyä antamasta sellaista säädöstä, joka ei ole kyseiseen alaan sovellettavan lainsäädäntömenettelyn mukainen" (I-32:2). Nyt unioni kuitenkin valtuutettaisiin ulkoisilla sopimustoimillaan muuttamaan ohi lainsäätämisjärjestyksen vääristävästi (alterer) niiden unionin sisäisesti lainsäätämisjärjestystä edellyttävien yhteisten sääntöjen katealaa, joilla tämä ulkoinen toimivalta annetaan.

d) Miksi unionille annettaisiin näin yksinomainen toimivalta kasvattaa itse omaa yksinomaista toimivaltaansa rajattomasti muuttamalla kansainvälisillä sopimuksilla myös kansainvälisten sopimusten tekemisensä toimivaltaa määrääviä yhteisiä sääntöjä niiden katealuetta vääristävästi ja ohi niiden edellyttämän lainsäätämisjärjestyksen ?

Miksiköhän unioni saisikin nyt jollain ulkoisella kauppa- tai rahapolitiikan sopimuksella ohi lainsäädäntöjärjestyksen muuttaa yhteiset lait jäsenmaiden oikeudesta valvoa komission toimivallan käyttöä sekä vaihtaa näiden lakien katealueen ? (Vaikka on nimenomaan edellytetty, että "Eurooppalailla vahvistetaan etukäteen yleissäännöt ja -periaatteet, joiden mukaisesti jäsenvaltiot valvovat komission täytäntöönpanovallan käyttöä" (I-36:3) ?)

e) Miksi yhteisten sääntöihin voitaisiin nyt vaikuttaa niiden toimivaltaehtoihin ja päätösmenettelyihin liittyvää katealuetta vääristävästi, vaikka "sen ratkaiseminen, onko sopimus yhteensopiva perustamissopimuksen kanssa, voi aineellisoikeudellisten määräysten lisäksi riippua myös toimivaltaa, menettelyä tai yhteisön toimielinjärjestelmää koskevista määräyksistä" ? (Opinion 1/78", johdannon kohdat 1 ja 7 ja kannanotto, kohdat 30 ja 50).

f) Ja onko edes voimassa mitään sellaista juridisesti sitovaa määritystä termeistä "yhteiset säännöt" ja "katealue", jotka sulkisivat pois sen mahdollisuuden, että myös EU:n perustuslain säädösten tai niiden täytäntöönpanoa suoraan määräävän lainsäädännön katealueet ovat myös artiklalla I-12:2 vääristävästi muutettavaksi valtuutettua "yhteisten sääntöjen" katealueita?

4. MITÄ OIKEUSKÄYTÄNNÖN PALAUTTAMINEN ARTIKLAAN I-12:2 EDELLYTTÄÄ

Jos artiklan I-12:2 muotoiluun halutaan tehdä mahdollisimman vähän muutoksia, joilla se korjataan kaikki ylläesitetyt oikeuskäytännön ehdot kokonaisuudessaan täyttäväksi siten, ettei se vaaranna oikeuskäytäntöä, tämä voidaan tehdä seuraavalla muotoilulla:

"The Union shall also have exclusive competence for the conclusion of an international agreement when its conclusion is provided for in a legislative act or is necessary to enable the Union to exercise its internal competence or insofar as its conclusion is compliant to this internal competence in affecting common rules".

Vielä lyhyempi muotoilu olisi:

"The Union shall also have exclusive competence for the conclusion of an international agreement insofar as its conclusion is provided for in a legislative act or is necessary to enable the Union to exercise its internal competence or complies with this internal competence in affecting common rules".

Jos artikla halutaan vielä täsmällisemmin oikeuskäytäntöä (myös 1/76 doktriinin osalta) vastaavaksi - eikä vain konventin esitystä vastaavaksi -, muotoiluna voidaan käyttää seuraavaa :

“The Union has exclusive competence in any policy area to conclude international agreement on matters in which all competence in that area has been conferred on the Union and also if its internal competence can not be otherwise exercised; or insofar as the common rules of this policy cover fully the matters affected by the agreement".

Nämä muotoilut ovat yhdenmukaisia myös muiden kuin yllä lainaamiemme tuomioistuimen asiaa koskevien lausuntojen kanssa, kuten seuraavassa osoitamme.

Unionille kuuluu toimivalta tehdä sopimus siltä osin kuin muunlainen toimivalta tehdä sopimus - esim. jäsenmaiden toimesta - voisi vääristävästi muuttaa yhteisten sääntöjen katealuetta, eikä siltä osin kuin sopimuksen tekeminen unionin toimesta voi muuttaa yhteisiä sääntöjä niiden katealaa vääristävästi (kuten I-12:2 nyt määräisi) :

“Perustamissopimuksen tavoitteet vaarantuisivat, jos jäsenvaltiot voisivat tehdä sellaisia kansainvälisiä sopimuksia, joihin sisältyvät oikeussäännöt voisivat vaikuttaa yhteisön antamiin oikeussääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta“ ("Open skies"-tuomio C-469/98, kohta 112, Opinion 2/91, kohta 11, ja ERTA, 22/70, kohdat 21 ja 22). Siksi siten kuin yhteisön toimielinten puitteissa toteutetaan perustamissopimusta yhteisillä säännöillä, “jäsenvaltiot eivät voi yhteisön toimielinten puitteiden ulkopuolella tehdä sitoumuksia, jotka voivat vaikuttaa kyseisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta“. “Se, onko yhteisön toimivalta luonteeltaan yksinomaista vai ei“, riippuu siis myös unionin näin toteuttamien “sellaisten toimenpiteiden laajuudesta, joiden vuoksi jäsenvaltiot menettävät toimivaltansa, jota ne aikaisemmin ovat väliaikaisesti voineet käyttää“. (Opinion 2/91, kohta 9 ja ERTA kohdat 17 ja 21-22).

Kun “perustamissopimuksessa määrätyn yhteisen politiikan toteuttamiseksi… otetaan käyttöön yhteisiä sääntöjä,… jäsenvaltioilla ei ole enää… oikeutta sopia kolmansien valtioiden kanssa näihin sääntöihin vaikuttavista tai niiden ulottuvuutta muuttavista velvoitteista ja… tämän vaikutuksena, sen mukaisesti ja siinä määrin kuin näitä yhteisiä sääntöjä otetaan käyttöön, yhteisö yksin voi tehdä…sovitut sitoumukset… vaikuttaen koko yhteisön oikeuden soveltamisalaan“ ("Open skies". C-469/98, kohta 77 ja johdanto-osan kohta 3 ja ERTA case 22/70, johdanto (1) ja kohta 18). "Jotta... voitaisiin määritellä yhteisön toimivalta kansainvälisten sopimusten tekemisessä, on tarkasteltava perustamissopimuksen järjestelmää sekä perustamissopimuksen asiaa koskevia määräyksiä" ja määritettävä miltä osin yhteisiä sääntöjä on otettu käyttöön siten, että "yhteisön toimivalta ulottuu kansainvälisoikeudellisiin suhteisiin" ja "sulkee pois mahdollisuuden jäsenvaltioiden rinnakkaiseen toimivaltaan“, siten kuin tämä olisi “susceptibles d´affecter lesdites regles ou d´en alterer la portee“. (ERTA, kohdat 15, 18, 22, 27-28 ja 31 ).

5. KOMISSION ESITYKSEN PERUSTUSLAILLISTA DEMOKRATIAA HEIKENTÄVÄ LUONNE

Komission artiklaan I-12:2 itselleen esittämän yksinomaisen toimivallan lisäyksen käytännölliset vaikutukset olisivat erityisen kohtalokkaat jäsenmaiden demokratioiden asemalle toimivallan viimekätisenä lähteenä sekä perustuslaillisen demokratian ydinedellytysten ja hyvinvointipolitiikan itseisarvon säilymiselle.

Demokratia edellyttää, että perustamissopimuksen määritys Unionin toimivalloista on jäsenmaiden demokratioiden unionille määrittämä, eikä toimivaltaa, jonka esim. komissio itse määrittäisi itselleen yksinomaisena toimivaltanaan:

Komissiohan on nyt artiklan I-12:2 muotoilua tehdessään itse muotoillut oman toimivaltansa perustavat määritteet. Jos kauppavirkakoneisto valtuutetaan muotoilemaan, paitsi muiden alojen yhteisiä sääntöjä, niin myöskin (komission esittämän artiklan I-12 muotoilun tavoin) oman toimivaltansa ja yhteisten sääntöjen katteen pohjana olevien perustuslain määräysten ja oikeuskäytäntöjen määrityksiä, sitä vähemmän toteutuu se perustuslaillinen demokratia ja oikeus, jossa kansa voisi mahdollisimman suoraan ratkaista äänellään lainsäädännön ja oikeuden suuntaa ja hierarkiaa ohjaavat lakialoitevallan käyttäjät.

Perustuslaillinen kansanvalta ei toteudu EU:n perustuslaissa, jota linjaavat I-12 kaltaiset artiklat vahvistamalla entisestään rakennetta, jossa lain suuntaa ylimmällä lakialoitevallallaan ohjaavat henkilöt eivät saa virallisesti edustaa kansoja (esim. I-25:4 ja III-251), vaan heidät on palkattu artikloissa I-11 ja I-12 asetetun voimakkaimman yksinomaisen toimivallan toteuttamiseksi edustamaan virallisesti näiden toimivallan alojen, kuten kaupan, pääoman ja kilpailun oikeuksia kaiken lain ja oikeuden suunnan ohjaamisessa ensisijaisina (voimakkaimpina toimivaltoina).

(Heidät on palkattu mm. "edistämään... ulkomaisia suoria sijoituksia koskevien rajoitusten asteittaista poistamista... ja muiden esteiden purkamista" kauppapolitiikan yksinomaisella toimivallalla (III-216) myös siltä osin, kuin tätä koskevat kansainväliset, esim. MAI-sopimuksen kaltaiset sopimukset investoijien oikeuksista "voivat vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden katealuetta" esim. terveyden, koulutuksen ja sosiaalipalvelujen suhteen. Tähän toimivallan jakoa radikaalisti muuttavaan artiklojen I-12 ja III-216 säätämään EU:n kauppapolitiikan toimivaltaa vahvistavaan ja laajentavaan toimivallan jakoon ei artiklan III-217:6 mukaan vaikuta "tällä artiklalla (III-217) annetun kauppapolitiikan toimivallan käyttäminen“ tässä kohdassa esitettyine rajauksineen, vaan investoijien oikeuksien toteuttamiseksi voidaan I-12:2 ja III-216 nojalla vaikuttaa toimivallan jakoon ja sääntöjen yhdenmukaistamiseen riippumatta artiklasta III-217. )

Perustuslaillinen demokratia maapallolla heikkenee, mikäli komission kauppavetoinen virkavalta saa muotoilla jopa perustuslakien säädöksiä - kuten nyt artiklaa I-12:2 - siten, että tämä virkavalta voi itse määrittää tulkinnan oikeuskäytännöstä, jolla myös sen omia toimia, tulkintoja ja määrityksiä oli määrä valvoa. Ihmisten ja elämän perustavien oikeuksien yhteisten säädösten kehitys ja toteutus asetetaan tällöin yhä enemmän alisteiseksi kaupallisten oikeuksien toteuttamiseen säädettyjen yksinomaisten toimivaltojen määräyksille.

Koska vallitsevan oikeuskäytännön mukaisesti myös oikeuskäytännön vallitseva sisältö itse ja sen tulkitsema toimivallan jako tulee olla tuomioistuimen määrättävissä, eikä ainakaan komission itsensä muotoiltavissa (kuten komissio artiklan I-12:2 osalta nyt on pyrkinyt sekä artiklan muotoilemisen menettelyn, että sen sisällön suhteen tekemään), siksi myös siltä osin kuin jäsenmaat ovat sopineet, että artiklaan on tarkoitus kirjata vallitseva oikeuskäytäntö, tulee vallitsevan oikeuskäytännön viimekätinen ratkaiseva muotoilu olla tuomioistuimen ratkaistavissa.

Jäsenmaiden demokratioiden kesken tulee EU:n perustamissopimusta neuvoteltaessa määrittää unionille kuuluvan toimivallan katealueet kaikilla politiikan aloilla. Siten kuin jäsenmaat sopivat asettavansa perustuslaillisen sopimuksen jonkin artiklan määritteitä viimekätisesti ohjaavaksi tekijäksi vallitsevan oikeuskäytännön, ne asettavat tämän oikeuskäytännön vallitsevan sisällön viimekätisen määrityksen (sen viimekätiseen määrittämiseen vallitsevan oikeuskäytännön mukaan toimivaltaisen) tuomioistuimen muotoiltavaksi - eivätkä ne tällöin ainakaan voi asettaa komissiota oman toimivaltansa viimekäteiseksi muotoilijaksi, kuten artiklan I-12:2 osalta nyt kävisi, jollei tuomioistuimelta haettaisi selvitystä vallitsevasta oikeuskäytännöstä.

Jos komission kaupallinen virkakoneisto saa tällä tavoin - paitsi siis ratkaista yhteisistä säännöistä ja niiden katteesta kaikilla aloilla kaupallisin perustein, niin myöskin - (artiklaan I-12:2 esittämänsä omaa valtaansa laajentavan muotoilun tavoin) muotoilla enenevästi oman toimivaltansa pohjana olevien säädösten ja oikeuskäytäntöjen määrityksiä, tämä on perustuslaillisen demokraattisen oikeusjärjestyksen kannalta tehotonta, epälegitiimiä ja epäkoherenttia menettelyä. Jos tällainen kaupallisia oikeuksia toteuttamaan palkattu valta (kauppa-, kilpailu- ym. komissaarit) saa muodostaa voimakkaimman "yksinomaisen toimivallan" päättääkseen (artiklan I-12:2 nojalla) nyt kaupallisesti myös siitä, millaisia "yhteisiä sääntöjä" ihmisten tai elämän perusoikeuksille saadaan muilla lain ja oikeuden aloilla kehittää tai toteuttaa, niin demokratia ja perusoikeudet eivät voi toteutua.

Jos unioni saa toimivallan tällaisiin ulkoisiin kauppa- ym. sopimuksiin, joilla se saa ylittää sille muutoin muilla aloilla määrätyn toimivallan alan, ei ole enää mahdollista pitää unionin toimivaltaa niiden toimialoja koskevien rajausten mukaisina, joihin jäsenmaat ovat sen määrittäneet yhteisten oikeussääntöjen kehittämisen pohjaksi. Tämä heikentäisi hyvin olennaisesti mahdollisuuksia pitää yllä eduskunnan edellyttämää suojatasoa myös muiden artiklojen, kuten mm. III-6 ja III-217, osalta.

Tällöin myös yksinomaista kauppa- ja kilpailupoliittista toimivaltaa laajennettaisiin huomattavasti vastoin HVK:ssa asetettuja tavoitteita ja oikeuskäytäntöä ja se eduskunnan suojattavaksi edellyttämä hyvinvointipolitiikan ydinehto, että "hyvinvointipalveluiden tuottamisesta tulee päättää asianomaista politiikkalohkoa koskevin perustein, ei kilpailullisin perustein", jäisi täysin vaille suojaa. Samalla artiklan I-12:2 muotoilu on myös vastoin niitä Suomen perustavia tavoitteita "että unionin kauppapoliittisella toimivallalla ei vaikuteta unionin sisäiseen toimivallan jakoon" (UaVM 4/2003) ja että kompetenssi-kompetenssia ei tule heikentää niin, että Unioni voi enenevästi määrätä itse toimivaltansa laajentamisesta. Yleisesti ottaen artiklojen I-12, III-6, III-216 ja III-217 kokonaisuus nyt kirjatussa muodossaan vaikuttaisi eduskunnan kannan vastaisesti erittäin rajoittavasti "jäsenvaltioiden velvollisuuksiin ja mahdollisuuksiin huolehtia terveys-, sosiaali-, ja koulutuspalveluiden järjestämisestä" (UaVM 4/2003 ja SuVL 2/2003).

Kun oikeuskäytännössä sitä koskevat ratkaisut, mistä kysymyksistä unioni voi päättää minkäkin alan toimivallan ja päätöksenteon ehdoin, ovat kuuluneet jäsenmaiden perussopimuksissa antamiin toimivallan määräyksiin ja niitä tulkitsevaan tuomioistuimen ratkaisuvaltaan, nyt komissio - esim. sen johtama kauppapolitiikka - voisikin alkaa määrätä ulkoisella sopimustoimivallallaan itse sitä, mihin sillä on yhteisön sisäinen toimivalta eri menettelyissään ! Komissio laajentaisi esityksensä kautta (sekä vallan voimakkuuden, että sen katealan osalta) merkittävästi omaa yksinomaista toimivaltaansa tehdä esim. kansainvälinen kauppasopimus - nykyisen oikeuskäytännön vastaisesti - siten, että sopimus saisi jopa vääristävästi muuttaa ("alterer") muidenkin (kuin sopimusta tekevien) alojen yhteisten sääntöjen katealuetta tavalla, jonka legitimiteetti on oikeuskäytännössä nimenomaisesti kielletty sekä jäsenmaiden että unionin ulkoisissa sopimustoimissa.

6. MITEN KOMISSION MUOTOILUN TARKOITUS EI OLE OIKEUSKÄYTÄNNÖN TARKOITUS, EIKÄ PERUSTAMISSOPIMUKSEN LAINSÄÄTÄJÄN TARKOITUS

Komission nyt artiklaan I-12 esittämän muotoilun seurauksena olisi vastaava yksinomaisen toimivallan asettaminen itseään laajentavaksi, vastoin HVK:n ilmoittamaa tarkoitusta tavalla, jonka tuomioistuin ja jäsenmaat ovat aiemmin hylänneet.

Mutta jos lainsäätäjän edustajat eivät voi edes osoittaa eivätkä julkituoda säädökseen tuodun muotoilun ´ratio legistä´, niin mikään voisi käytännössä ohittaa komission tulkinnan oman muotoilunsa tarkoituksesta ?

Kukapa muu kuin säädösmuotoilun luonut komissio voisi tietää tarkoituksen muotoilulleen, josta ei ole julkituotu eikä osoitettu, miten se olisi johdettavissa oikeuskäytännön kirjaamisesta, vaan jossa päinvastoin - tuomioistuimen sijasta -, unionin yhteisiin sääntöihin vaikuttamisen yksinomaisen ulkoisen toimivallan ratkaisisikin unionin oikeus itse vääristävästi muuttaa yhteisten sääntöjen katealuetta ulkoisilla toimilla ohi lainsäätämisjärjestyksen.

Komission artiklaan I-12:2 tuoman muotoilun tarkoitus on sama kuin komission aiemmissakin yrityksissä laajentaa ulkoista toimivaltaansa oikeuskäytännön muuttamisella, kuten esim. WTO:n perustamissopimuksen hyväksymisen yhteydessä 1994.

Toimivalta ratkaista, millainen muotoilu kirjaa oikeuskäytännön ja millainen ei, on kuitenkin vain tuomioistuimella, eikä varsinkaan komissiolla, joka on asian suhteen päinvastoin valvottava osapuoli ja erityisen jäävi ratkaisemaan omaa toimivaltansa rajoja valvomaan tarkoitetun oikeuskäytännön sisältöä. Tuomioistuin on todennut komission tulkinnat oikeuskäytännöstä ylläesitetyillä tavoilla vääriksi.

Myös komission meille 12.2.2004 antama vastaus jatkaa samaa tuomioistuimen vääräksi toteamaa komission tulkintaa omasta toimivallastaan. Komissio kirjoitti vastauksen liittyen artiklaan I-12:2 tuomansa muotoilun tarkoitukseen. Kun olimme esittäneet huolen siitä, että artiklaan I-12:2 on tuotu sellainen muutos oikeuskäytäntöön nähden, että sen johdosta esim. ympäristöä koskevat EU:n yhteiset säännöt voitaisiin päättää kauppapolitiikan toimesta, niin komissio arvioi, että tällaista vaaraa ei olisi siksi, koska "an international agreement has to comply with a "high level of protection and improvement of the quality of the environment" (see Article I-3:3)".

Komissio ei siis edes pyrkinyt kieltämään sitä, etteikö artikla I-12:2 antaisi mm. kauppapolitiikan sopimustoimille valtuudet muuttaa ympäristöä koskevia EU:n yhteisiä sääntöjä ja niiden katealuetta, vaan viittasi uuteen säädökseen unionin ympäristöä koskevista yleistavoitteista, ja siihen miten unionin tulee huomioida artiklan I-3 yleistavoitteitteita kaikissa toimissaan. Tällaisiin artiklan I-3 yleistavoitteisiin unionin tulee kuitenkin perustuslakiehdotuksen mukaan pyrkiä vain "depending on the extent to which the relevant competences are conferred upon... in the Constitution" (I-3:5), eli riippuen siitä, miten voimakkaimmat toimivallat ovat määritettyinä (mm. artiklassa I-12) kaupan, kilpailu- ja rahapolitiikan yksinomaisina toimivaltoina. Kauppapolitiikka saisi näin I-12:2 mukaisesti vallan uudelleenkirjoittaa yhteiset ympäristösäännöt kaupallisten tarpeidensa mukaisesti, rajoitettuna vain sellaisilla yleisillä tavoitteilla, joiden tulkinta ja toteutus riippuu toimivaltahierarkiasta (I-12), jossa kaupalla itsellään on määräävä asema.

Nykyiseen oikeuskäytäntöön ulkoa tipahtavilla, yleistavoitteita koskevilla uusilla säädöksillä lohdutteluun ei toki olisi tarvetta, jos oikeuskäytäntö säilyisi vallitsevassa tilassaan, jossa jonkin alan toimivalta on yksinomaista “vain siltä osin kuin sisäisesti otetaan käyttöön yhteisiä sääntöjä" tällä alalla (Opinion 1/94, kohta 77) ja "kansainväliset sitoumukset kuuluvat yhteisten sääntöjen soveltamisalaan“ vaikutuksen kohteena olevalla alalla. (ERTA-tuomio, case 22/70, kohta 30).

7. MITEN ARTIKLAAN I-12:2 TUOTU MUOTOILU HÄMÄRRYTTÄÄ KAUPPAPOLITIIKAN TOIMI- JA PÄÄTÖSVALLAN RAJAT

Tuomioistuin on todennut vääriksi komission tulkinnat siitä, miten sen valtuudet olisivat yksinomaisia “myös aloilla, jotka eivät kuulu yhteiseen politiikkaan“. Komission esityksistä johtuisi, että muihin aloihin vaikuttava sopimus jäisi tehtäväksi muiden alojen toimivaltaa ja sen käyttöä koskevien erilaisten ehtojen vastaisesti.

Artiklaan I-12 tuodussa muotoilussa, samoin kuin WTO:n perustamisen yhteydessä kaupan osalta, "komission olennaisena ajatuksena on, että jokainen sopimus, jossa pyritään vaikuttamaan suoraan tai välillisesti kaupankäynnin laajuuteen tai rakenteeseen, on kauppapoliittinen sopimus ja se on päätettävä“ kauppapolitiikan toimivallalla. Komissio onkin aiemmassa HVK:ssa ehdottanut, että "yhteisen kauppapolitiikan käsite olisi korvattu talouden ulkosuhteita koskevan yhteisen politiikan käsitteellä" sisältäen "toimenpiteet palvelujen, pääomien, teollis- ja tekijänoikeuksien, investointien, sijoittautumisen ja kilpailun alalla, eli rajoiltaan laajennettavissa olevilla aloilla. Tämä politiikka olisi kuulunut yhteisön yksinomaiseen toimivaltaan… Neuvoston mukaan komissio pyrkii… saamaan hyväksynnän poliittista unionia koskevassa hallitusten välisessä kokouksessa hylätyille ehdotuksille oikeudellisen tulkinnan keinoin". (Opinion 1/94 suomenkielinen versio, taustaosa).

Komission nyt artiklaan I-12 esittämän muotoilun seurauksena olisi vastaava yksinomaisen toimivallan asettaminen itseään laajentavaksi, vastoin HVK:n tälle artiklalle ilmoittamaa tarkoitusta, ja tavalla, jonka tuomioistuin ja jäsenmaat ovat aiemmin hylänneet. Neuvoston mukaan “komission implisiittisestä toimivallasta esittämissä väitteissä erot toimivallan ja sen käyttämisen välillä häviävät". (Opinion 1/94 suomenkielinen versio, taustaosa).

Oikeuskäytännössä “osoituksena siitä, että... asiat eivät kuulu yleiseen kauppapolitiikkaan“ eivätkä sen toimivaltaan, on “yleisesti se, että perustamissopimuksessa on erityisiä lukuja“ näistä asioista sen muissa osioissa, "erillään yhteistä kauppapolitiikkaa koskevasta… osastosta“. Muiden politiikan alojen yhteisiin sääntöihin vaikuttavat “kansainväliset sopimukset eivät kuulu 113 artiklan soveltamisalaan“, eivätkä siis kauppapolitiikan toimivaltaan, vaan kulloinkin kyseessä olevan politiikan alan toimivaltaan; jopa silloinkin, kun ne koskevat muiden politiikan alojen (kuten esim. liikenteen) puitteissa toteutuvaa kauppaa. Oikeussääntöjen ja säädösmenettelyjen ja -ehtojen katealuetta "ei voida muuttaa vetoamalla toimielinten käytäntöön toteuttaa itsenäisiä toimenpiteitä tai tehdä ulkosopimuksia 113 artiklan mukaisesti“ kauppapolitiikan toimivallalla (kuten artiklaan I-12.2 esitetyn muotoilun nojalla voitaisiin oikeuskäytännön vastaisesti tehdä).

Edes sielläkään, missä “yhteisö käyttää toimivaltaa… ja… antaa uusia oikeuksia, jotka menevät kansallisten oikeuksien edelle“, kauppapolitiikan toimivaltaa ei voida käyttää asioihin, joita koskevat “äänestyssäännöt (yksimielisyys…) tai eri menettelytapasäännöt … eroavat 113 artiklan yhteydessä sovellettavista äänestyssäännöistä“. (Opinion 1/94, kohdat 46 ja 48; vrt. ERTA, kohdat 14-17 ja 59-61).

a) Miksi nyt kuitenkin III-217 mukaan esim. terveys-, koulutus- ja sosiaalipalveluita koskevia, sisäisesti lainsäädäntöjärjestystä edellyttäviä päätöksiä, ei tarvitsisi tehdä ulkoisesti lainsäädäntöjärjestyksessä ?

b) Mitkä kaikki sitten oikeastaan ovat sellaisia artiklan III-217:2 tarkoittamia "yhteisen kauppapolitiikan toteuttamiseksi tarvittavia toimenpiteitä", jotka täytyy erikseen vahvistaa Eurooppalailla ? -

(Siten, että "jos on neuvoteltava tai tehtävä sopimuksia... sovelletaan III-227 artiklan asiaa koskevia määräyksiä ottaen huomioon tämän artiklan määräykset" mm. neuvottelujen valtuuksista ym. ratkaisuista (III-217:3), joiden suhteen "neuvosto tekee... sopimusten neuvottelemista ja tekemistä koskevat ratkaisunsa määräenemmistöllä" (III-217:4) ?)

c) Kuuluuko neuvotteluvaltuuksien antaminen (III-217:3 toinen kappale) "kauppapolitiikan toteuttamiseksi tarvittaviin toimenpiteisiin", jotka täytyy vahvistaa erikseen Eurooppalailla?

d) Kuuluvatko kauppapolitiikan toteuttamiseksi tehtävät neuvottelusitoumukset tai neuvottelijan vastapuolelle neuvotteluissa antamat lupaukset (III-217:3 kolmas kappale) "kauppapolitiikan toteuttamiseksi tarvittaviin toimenpiteisiin", jotka täytyy vahvistaa Eurooppalailla?

e) Kuuluuko kauppapoliittisen sopimuksen solmiminen (III-217:4) "kauppapolitiikan toteuttamiseksi tarvittaviin toimenpiteisiin", jotka täytyy vahvistaa erillisellä Eurooppalailla?

f) Kun siis lainsäätämisjärjestyksessä "Eurooppalailla vahvistetaan yhteisen kauppapolitiikan toteuttamiseksi tarvittavat toimenpiteet" (III-217:2), niin kuuluvatko sopimusneuvottelut kauppapolitiikassa "aloihin, joilla sovelletaan... lainsäätämisjärjestystä" siten, että sopimukset tehdään kuitenkin ilman lainsäätämisjärjestystä eurooppapäätöksin (III-227:6)?

Jos sopimuksen tekeminen (c-kohta), jossa III-217:4 mukaan käytetään samaa neuvoston määräenemmistö ratkaisua kuin valtuuksien annossa ja neuvotteluratkaisuissa (a- ja b-kohdat) päätettäisiin Eurooppalailla, tämä olisi vastoin artiklaa III-227:6, jonka mukaan "Neuvosto tekee neuvottelijan ehdotuksesta eurooppapäätöksen sopimuksen tekemisestä".

g) Mutta jos taas sopimuksen tekemistä (c-kohta, kuin valtuuksien anto ja neuvottelut a- ja b-kohdat) ei päätetä lainsäätämisjärjestyksessä, entä sitten valtuuksien anto ja neuvotteluratkaisut (b ja c) jotka noudattavat samaa III-217:4 päätösmenettelyä kuin sopimuksen tekeminen ?

Mutta mitä tällöin ovat ne "kauppapolitiikan toteuttamiseksi tarvittavat toimenpiteet", jotka vahvistetaan Eurooppalailla (artiklan III-217:2 mukaisesti) ?

h) Ja jos Eurooppalailla vahvistetaan "kauppapolitiikan toteuttamiseksi tarvittavat toimenpiteet" (III-217:2), joiden soveltamiseen kuhunkin asiaan siis tarvitaan europarlamentin hyväksyntä, niin ettei sille tule mieleen "pidättyä antamasta sellaista säädöstä, joka ei ole kyseiseen alaan sovellettavan lainsäädäntömenettelyn mukainen" (I-32:2), niin:

- Miksi ihmeessä tällaiset lainsäädäntömenettelyä edellyttävät "kauppapolitiikan toteuttamiseksi tarvittavat toimenpiteet" (III-217:2), joista europarlamentin edellytetään tarkistavan kunkin asian osalta, ovatko ne "kyseiseen alaan sovellettavan lainsäädäntömenettelyn mukaisia" (I-32:2), voidaankin sitten ilman sen kummempaa huolta ratkaista eurooppapäätöksellä ?

Siis päätöksellä, joka saakin muuttaa ilman lainsäädäntömenettelyä "kauppapolitiikan toteuttamiseksi tarvittavista toimenpiteistä" säädetyt eurooppalait niiden katealuetta vääristävästi, ilman, että lainsäätäjä voi mitenkään tarkistaa onko tämä "kyseiseen alaan sovellettavan lainsäädäntömenettelyn mukainen" tilanne?

8. MITEN KAUPPAPOLITIIKAN TOIMIVALLAN LAAJENTAMINEN HYPOTEETTISTEN VAIKUTUSTEN NOJALLA KASVATETTAVAKSI JA SIJOITUSOIKEUKSIA KOSKEVAKSI TOIMIVALLAKSI VAARANTAA HYVINVOINTIPALVELUT

Kun oikeuskäytännössä sitä koskevat ratkaisut, mistä kysymyksistä unioni voi päättää minkäkin alan toimivallan ja päätöksenteon ehdoin, ovat kuuluneet jäsenmaiden perussopimuksissa antamiin toimivallan määräyksiin ja niitä tulkitsevaan tuomioistuimen ratkaisuvaltaan, nyt komissio - esim. sen johtama kauppapolitiikka - voisikin alkaa määrätä ulkoisten toimiensa mahdollisten vaikutusten mukaan itse sitä, mihin sillä on yhteisön sisäinen toimivalta eri menettelyissään !

On loogisesti mahdotonta, että tosiasiallisen sopimustoimivallan käyttö riippuisi näin sellaisista sopimuksen hypoteettisista vaikutuksista (miten se “saattaisi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin“), jotka eivät ole tiedettyinä sopimusta tehtäessä. Oikeuskäytännössä ei ole tällaisia epäloogisia vaatimuksia.

Millään alalla “yhteisön yksinomainen ulkoinen toimivalta ei sinänsä johdu yhteisön toimivallasta antaa sääntöjä sisäisellä tasolla“ hypoteettiselta näkökannalta, vaan kaikilla aloilla “vain siltä osin kuin sisäisesti otetaan käyttöön yhteisiä sääntöjä, yhteisön ulkoinen toimivalta tulee yksinomaiseksi“. (Tuomioistuimen “Opinion 1/94“, kohdat 77 ja 88 sekä ERTA-tuomio kohdat 17 ja 18).

Sopimustoimivaltaa ei näin voida tosiasiallisesti ratkaista sen jonkin hypoteettisen vaikutuksen nojalla, josta ei edes tiedetä onko tällaista vaikutusta olemassa; kuten artiklassa I-12:2 sen nojalla, miten sopimus “saattaisi vaikuttaa“ unionin sääntöjä koskevaan sisäiseen toimivaltaan ja sen katteeseen. Sen, mikä sopimustoimivalta on milläkin aloilla ja missä määrin unionilla ja jäsenmailla, tulee olla ratkaistuna sopimusta tehtäessä sen toimivallan nojalla, joka on voimassa - säädettynä siten, että se on tosiasiallisesti käytössä - sekä sen nojalla, miten sopimus tosiasiallisesti vaikuttaa unionin yleisiin säädöksiin.

Jonkin alan yhteisiin sääntöihin voidaan vaikuttaa legitiimisti siten vain niillä toimivalloilla, jotka on faktisesti säädettynä tälle alalle yhteisten sääntöjen säätämiseen ja määrittämiseen. Jos muiden toimivaltojen käyttäjillä - mm. jäsenvaltioilla - "olisi vapaus tehdä kansainvälisiä sitoumuksia, jotka vaikuttavat... yhteisiin sääntöihin, tämä vaarantaisi näillä säännöillä tavoitellun päämäärän toteutumisen".

Myös yhteisiltä säännöiltä, jotka annetaan vasta ulkoista sopimusta tehtäessä edellytetään, että sopimus on välttämätön perustamissopimuksen tavoitteiden täytäntöönpanon vaatimien yhteisten sääntöjen voimaan saattamiseksi unionissa, jotta ne voivat muodostaa sopimukselle vaaditun toimivaltapohjan silloin kun "sisäistä toimivaltaa voidaan tehokkaasti käyttää ainoastaan yhdessä ulkoisen toimivallan käytön kanssa... jolloin kansainvälisen sopimuksen tekeminen on siis välttämätöntä sellaisten perustamissopimuksen tavoitteiden toteuttamiseksi, joita ei voida saavuttaa itsenäisiä sääntöjä antamalla". ("Open skies" tuomio C-469/98, johdanto, kohta 2 ja tuomio kohdat 58 ja 77 sekä Opinion 1/94, kohta 89)

Nykyisen perustamissopimuksen mukaisen oikeuskäytännön mukaan suoria ulkomaisia sijoituksia esim. ei siis tule sisällyttää kauppapolitiikan yksinomaiseen sopimustoimivaltaan koska “sijoittautumista ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat luvut eivät sisällä määräystä, jossa yhteisön toimivalta nimenomaisesti ulotettaisiin "kansainvälisoikeudellisiin suhteisiin"… Näistä luvuista ei siis voida johtaa sitä, että yhteisöllä olisi yksinomainen toimivalta tehdä kolmansien maiden kanssa sopimus, jonka tarkoituksena on vapauttaa ensisijainen sijoittautuminen“ (“Opinion 1/94“, kohta 81).

Ulkomaiset sijoitukset eivät ole edellytetyllä tavalla toimivaltaan erottamattomasti sidoksissa myöskään koska “mikään perustamissopimuksessa ei estä toimielimiä järjestämästä antamissaan yhteisissä säännöissä yhteisiä toimia suhteessa kolmansiin maihin tai määräämästä jäsenvaltioiden määrätynlaisesta käyttäytymisestä ulkosuhteissa“. Samoin henkisen omaisuuden suhteen “se, että teollis- ja tekijänoikeuksien yhtenäistämisellä tai yhdenmukaistamisella olisi tehokas vaikutus, ei välttämättä edellytä sopimuksia kolmansien maiden kanssa“. (Opinion 1/94, kohdat 79 ja 100). Suorien ulkomaisten sijoitusten suhteen yksinomaisen toimivallan ehdot eivät toteudu myöskään, koska “jäsenvaltioiden kansalaisia koskeva sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapauden toteuttaminen ei ole erottamattomasti sidoksissa kolmansien maiden kansalaisille varattuun kohteluun yhteisössä tai yhteisön jäsenvaltioiden kansalaisten kohteluun kolmansissa maissa“. (Opinion 1/94, kohta 86).

Nyt EU:n perustuslakiluonnoksessa esitettyjen uusien artiklojen I-12 ja III-216 nojalla kuitenkin kauppapolitiikka voisi oikeuskäytännön ehtojen vastaisesti esim. poistaa terveys-, koulutus- ja sosiaalipalveluja koskevien suorien ulkomaisten investointien rajoitukset siten, että WTO:ssa säädettävät investoijien oikeudet saavat “vaikuttaa yhteisiin sääntöihin“ myös terveyden, koulutuksen ja sosiaalipalvelujen suhteen niiden katealuetta vääristävästi muuttavalla tavalla.

Toimivallan jakoa radikaalisti muuttavaan artiklojen I-12 ja III-216 säätämään EU:n kauppapolitiikan toimivaltaa selvästi vahvistavaan ja laajentavaan toimivallan jakoon ei myöskään artiklan III-217:6 mukaan vaikuta "tällä artiklalla (III-217) annetun kauppapolitiikan toimivallan käyttäminen“ tässä kohdassa esitettyine rajauksineen, vaan investoijien oikeuksien toteuttamiseksi voidaan I-12:2 ja III-216 nojalla vaikuttaa toimivallan jakoon ja sääntöjen yhdenmukaistamiseen riippumatta artiklasta III-217. Näin kauppapolitiikka olisi määrätty "edistämään... ulkomaisia suoria sijoituksia koskevien rajoitusten asteittaista poistamista... ja muiden esteiden purkamista" (III-216) yksinomaisella toimivallalla myös siltä osin, kuin tätä koskevat kansainväliset, esim. MAI-sopimuksen kaltaiset sopimukset investoijien oikeuksista "voivat vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden katealuetta" esim. terveyden, koulutuksen ja sosiaalipalvelujen suhteen.

Koska tämä kaikki selkeästi laajentaa unionin toimivaltaa sijoitusten ja peruspalvelujen suhteen ja voi myös vääristävästi muuttaa jäsenmaiden toimivaltaa näillä aloilla, ei artiklan I-12 nykyistä muotoa voida hyväksyä, “koska ehdotuksen tarkoituksena ei ole unionin yksinomaisen toimivallan alan laajentaminen vaan EY-tuomioistuimen nykyisen oikeuskäytännön kirjaaminen“, (UaVM 7/2003 vp.).

On oltava siten ennalta osoitettavissa, missä asioissa ja kysymyksissä unionin milläkin politiikoilla on toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus, ja miten tämä toimivalta vaikuttaa vain tavalla, joka sulkee pois sen päätösvaltaa vääristävän muutoksen ("alteration"), että “toimielinten oikeuksia, niiden sisäistä päätöksentekomenettelyä ja jäsenvaltioiden keskinäistä asemaa muutettaisiin" (Opinion 1/76, kohta 12).

Kulloinkin kyseessä olevien yhteisten sääntöjen säätämiseen annetusta toimivallasta ei oikeuskäytännön mukaan tule voida poiketa tekemällä niihin vaikuttavia ulkoisia sopimuksia jollain muulla toimivallalla, joka vääristävästi muuttaa toimivallalle määrättyä katealuetta tai päätösmenettelyjä, joita nämä yhteiset säännöt tai niiden säätämisen toimivalta ja menettelyt koskevat.

(Siltäkin osin kuin “yhteisöllä on toimivalta… ottaa… osaa tarkoituksenmukaisen organisaatiorakenteen… perustamiseen“ ja se “voi…tätä tarkoitusta varten… myöntää tällaisen elimen hallintoelimille asianmukaisen päätösvallan“, sen on voitava valvoa kussakin tapauksessa, miten varmistetaan ehdot myöskin sopimuksen tuomiovallan osalta sille, “kuuluuko toimielinten toimivaltaan tällaisen, yhteisön koko aluetta koskevan toimivallan myöntäminen yhteisöstä erilliselle kansainväliselle julkisoikeudelliselle elimelle“. Unionin laintulkinnan ja sopimusten tuomiovallan suhteen “ei voida… ennakolta sulkea pois mahdollisuutta, että kyseiset lainkäyttöelimet päätyisivät toisistaan poikkeaviin tulkintoihin, joilla olisi seurannaisvaikutuksia oikeusvarmuuden kannalta. (Tuomioistuimen kanta 1/76, kohdat 5, 15, 18 ja 20))

Toimialakohtaisten toimivaltojen sisäisiä EU:n yhteisiä sääntöjä ei siis ERTA-doktriinin mukaan voida ratkaista muiden toimialojen tai elinten, kuten kauppapolitiikan - tai WTO:n - ulkoisella toimivallalla, jota ei voida tällä tavoin laajentaa, jos se säädetään vallitsevaa oikeuskäytäntöä vastaavaksi . Vallitseva oikeuskäytäntö selvästi kieltää tällaisen toimivallan, jolla vääristävästi muutettaisiin yhteisten sääntöjen toimivallan katealuetta ja “vääristettäisiin yhteisön toimielinrakennetta“ (“distort the institutional framework“ : ks. “Opinion 1/75“, kohta 2 ja ERTA, kohta 22).

Koko ylläesitetyn vallitsevan oikeuskäytännön kääntäisi ylösalaisin ja vastakkaiseksi ERTA-doktriinin ydinsisällölle se, että artiklan I-12:2 tavoin annettaisiin unionin eri politiikoille sitä voimakkaammin ja laajemmin yksinomainen toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus, mitä voimakkaammin ja laajemmin se “saattaisi vaikuttaa unionin yhteisiin sääntöihin tai vääristävästi muuttaa niiden katealuetta“ (mikä on kielletty mm. ERTA-tuomion kohdassa 22 ja Opinion 1/94 ym.) muiden alojen sääntöjen ja niitä koskevan toimivallan osalta. Komission esittämä lisäys artiklaan I-12:2 olisi näin myös suoraan vastoin Suomen asettamaa ehtoa “että unionin kauppapoliittisella toimivallalla ei vaikuteta unionin sisäiseen toimivallan jakoon“ (UaVM 4/2003).