Vasudhaiva kutumbakamin etusivulle

EU:N TULEVA PERUSTUSLAKI

 
 

Perustuslakiluonnos suomeksi (PDF)
(HTML)
Yleistä perustuslaista
Kauppapolitiikka
Artiklat
Perustuslakifoorumin etusivu

Ehdotus sopimukseksi Euroopan perustuslaista – mitä tapahtuu, kun se hyväksytään

Oikeusministeriön kansliapäällikkö, OTT Kirsti Rissanen
Demokratiafoorumi Vasudhaiva Kutumbakamin tilaisuus ”EU saa perustuslain. Mitä se tarkoittaa?
Vanha ylioppilastalo, Helsinki
Alustus 2.9.2003

Eurooppa-valmistelukunnan viime kesänä yhteisymmärryksellä hyväksymä ehdotus sopimukseksi Euroopan perustuslaista on merkittävä saavutus. Sillä selkeytetään Euroopan unionin toimintaa ja sopimusrakennetta, valmistaudutaan eurooppalaisen integraation etenemiseen ja parannetaan unionin mahdollisuuksia kansainväliseen toimintaan. Unionin kansalaistakaan ei unohdeta. Konventti sai paljon aikaan.

Kertaan aluksi lyhyesti valmistelukunnalle Laekenissa, Belgiassa joulukuussa 2001 annetut tehtävät ja valmistelukunnan sille esitettyihin kysymyksiin antamat vastaukset sellaisina kuin valmistelukun-ta ne yhteenvetona esittää ehdotuksensa esipuheessa. Sitten pyrin lyhyesti tarkastelemaan ehdotuk-sen merkitystä kolmesta näkökulmasta, ensin unionin tavoitteiden kehittymisen, sitten ehdotetun perustuslaillisen sopimuksen oikeudellisen luonteen ja lopuksi kansalaisen ja demokratian kannalta. Kyseessä on keskustelun avaus ei syvällinen analyysi. Erään sellaisen analyysin tarjoaa puolestaan Thomas Wallgrenin hyvä kirjoitus viime sunnuntain Helsingin sanomissa.

Valmistelukunnan tehtäväksi annettiin laatia vastauksia kolmeen keskeiseen haasteeseen:

    1. Miten Eurooppa-hanketta ja unionin toimielimiä voidaan tuoda lähemmäksi kansalaista?
    2. Millaiseksi muodostuu poliittinen elämä ja Euroopan polittinen alue laajentuneessa unionissa?
    3. Kuinka unionista luodaan uuden maailmanjärjestyksen vakauttava tekijä ja suunnannäyttäjä?

Valmistelukunta ehdottaa seuraavia vastauksia

    - toimivallan nykyistä selkeämpää jakoa
    - perussopimusten sulauttamista ja oikeushenkilöllisyyttä unionille
    - unionin toimintavälineiden yksinkertaistamista
    - demokratian, avoimuuden ja tehokkuuden lisäämistä Euroopan unionissa, kansallisten parlamenttien osallistumista kehittämällä ja vahvistamalla samalla Eurooppa-hankkeen oikeutusta yksinkertaistamalla päätöksentekomenettelyjä ja tekemällä unionin toimielinten toiminnasta nykyistä avoimempaa ja ymmärrettävämpää
    - kaikkien kolmen toimielimen rakenteen parantamista ja aseman vahvistamista ottaen huomioon laajentumisen seuraukset.

Unionin tavoitteiden kehittyminen

Euroopan talousyhteisön vuonna 1957 perustaneen Rooman sopimuksen alkuperäisen sanamuodon mukaan päämääränä oli edistää taloudellisen toiminnan kehitystä, jatkuvaa ja tasapainoista kasvua, vakauden lisääntymistä, elintason nopeutuvaa nousua ja entistä läheisempiä suhteita valtioiden välillä. Tätä varten päätettiin perustaa yhteismarkkinat ja toimielimet yhteismarkkinoiden toteuttamiseksi. Samalla jäsenvaltiot sitoutuivat avaamaan asteittain rajansa tavaroiden, työvoiman, palvelujen ja pääoman vapaalle liikkumiselle. Talousyhteisö siis edisti yritysten toimintamahdollisuuksia. Sisämarkkinoiden toteuttamisohjelma 1985-1992 merkitsi pitkälti perustavoitteiden saavuttamista.

Vuonna 1992 allekirjoitetulla Maastrichtin unionisopimuksella muutettiin unionin luonnetta. Eu-roopan talousyhteisöstä tuli Euroopan yhteisö. Nykyisin talous- ja rahaliitto EMU on osa yhteisöä. Samalla luotiin nyt poistettavaksi ehdotettu pilarirakenne. Ensimmäisen eli yhteisöpilarin rinnalla toisen pilarin mukainen ulkopoliittinen yhteistyö ja kolmannen pilarin mukainen yhteistyö oikeus- ja sisäasioissa on edelleen valtioiden välistä ja neuvostovetoista. Kaikki kolme pilaria yhdessä muodostavat Euroopan unionin. Unionisopimuksella myös nostettiin taloudellisen kasvun ja elinta-son nopeutuvan nousun rinnalle kestävä kehitys ja sosiaalinen ulottuvuus. Tavoitteet ilmaistiin sanoin: ympäristöä arvossa pitävä kestävä kasvu, elintason ja elämän laadun nousu, työllisyyden ja sosiaalisen suojelun korkea taso sekä jäsenvaltioiden kansojen yhteenkuuluvuus. Samalla määritel-tiin unionin kansalaisuus.

Vuonna 1997 allekirjoitetulla Amsterdamin sopimuksella unionin tavoitteisiin lisättiin vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen luominen. Näin oikeus- ja sisäasiain yhteistyön tavoitteeksi tuli huolehtia turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikasta, unionin kansalaisen ja unionissa asuvien henki-löiden vapauden toteutumisesta, heidän turvallisuudestaan ja oikeusturvasta unioninlaajuisesti.

Perustuslaillista sopimusta koskevan ehdotuksen I.I.1 artiklan mukaan perustuslailla, joka ilmentää Euroopan kansalaisten ja valtioiden tahtoa rakentaa tulevaisuuttaan yhdessä, perustetaan Euroopan unioni. I.I.3 artiklan mukaan unionin päämääränä on edistää rauhaa, omia arvojaan ja kansojensa hyvinvointia. Unioni tarjoaa kansalaisilleen vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alu-een, jolla ei ole sisärajoja, sekä sisämarkkinat, joilla kilpailu on vapaata ja vääristymätöntä.

Myös perusoikeuskirjan sisällyttäminen ehdotuksen toiseen osaan osoittaa, että unioni pyrkii eurooppalaiseksi arvoyhteisöksi. Se on avoin kaikille Euroopan valtioille, jotka kunnioittavat ja sitou-tuvat edistämään unionin arvoja. Nimitys Euroopan perustuslaki voidaan tulkita valmiudeksi laajentua vähitellen käsittämään koko Euroopan ainakin Venäjän rajaan asti. Ehdotuksen I.VIII.56 artiklan mukaan unioni luo naapurivaltioidensa kanssa erityissuhteet pyrkien saamaan aikaan unionin arvoihin perustuvan alueen, jolla vallitsee vauraus, hyvä naapuruus ja läheiset, rauhanomaiset suhteet.

Tavoitteiden yhteiskunnallinen tasapainottuminen ja laaja-alaisuus sekä unionin jäsenvaltioiden valtiosääntöperinteeseen perustuvien arvojen kokoaminen perustuslailliseen sopimukseen saattaa jatkossa merkittävästikin muuttaa unionin politiikan sisältöä kansallisvaltiolle tai liittovaltiolle ominaiseen suuntaan. Toisaalta on syytä huomata, että tavoitteiden kehittyminen tai perusoikeusosa ei anna unionille lisää toimivaltaa eikä tuo unionikansalaisille lisää oikeuksia. Voisi ajatella, että ne vaikuttavat lähinnä toiminnan laatuun. Ihmisoikeusyleissopimuksessa taatut ja yhteisestä valtiosääntöperinteestä johtuvat perusoikeudet ovat jo pitkään olleet yleisinä periaatteina osa unionin oikeutta. Ehdotukseen sisältyvien säännösten keskeinen sisältö on siinä, että unioni ja sen instituutiot on entistä konkreettisemmin ilmaisten sidottu kunnioittamaan perusoikeuksia kaikessa toiminnassaan.

Kysymyksessä ei siis ole käännekohta, vaan kehittyminen ja jo tapahtuneen kehityksen kirjaaminen. Sisämarkkinat muodostavat edelleen unionin kovan ytimen. Ehdotuksen mukaan kestävän kehityksen perustana on erittäin kilpailukykyinen sosiaalinen markkinatalous. Myös markkinoiden avaamista kilpailulle ja valtioiden talouskuria jatketaan. Lisäksi laajennetaan hallitusti unionin kauppapoliittista toimivaltaa. Jäsenmaiden yhteistä edustamista ja edunvalvontaa tuskin voidaankaan yleisesti ottaen vierastaa olosuhteissa, joissa talouden globalisaatio jatkuu ja kaventaa demokraattisen politiikan mahdollisuuksia. Tämä johtuu käsittääkseni kahdesta seikasta. Ensinnäkin työvoima, siis työntekijä on tuotannontekijöistä hidasliikkeisin ja toiseksi sosiaalinen rakenne on talouden rakennetta joustamattomampi. Niitä välineitä, joilla voitaisiin tehokkaasti estää vapaakaupan kielteisiä vaikutuksia, ei vielä ole löydetty.

Euroopan perustuslain luonne

Meillä Suomessa hallitus kutsuu ehdotettua sopimusta Euroopan perustuslaista perustuslailliseksi sopimukseksi. Määritelmät ovat toki sopimuksenvaraisia. Perustuslaillinen sopimus vaikuttaa jo-tenkin rehellisemmältä kuin Euroopan perustuslaki. Perustuslaki, konstituutio kantaa nimittäin sanana ihmisten mielessä niin vahvaa arvosisältöä, että sen käyttöä voidaan myös problematisoida.

Euroopan talousyhteisön perustamissopimus oli valtioiden välinen kansainvälisoikeudellinen sopimus. Sellainen on myös ehdotettu sopimus Euroopan perustuslaista. Sen olennainen sisältö on val-tioiden toimivallan siirtäminen unionille ja sen elimille sopimukseen kirjattujen yleisten ja yksityiskohtaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Talousyhteisövaiheessa toimivalta oli tosin olennaisesti selkeämmin sopimuksen ”toimeenpanoa”, nyt se enemmän ”yhteiskuntapolitiikan” harjoittamista. Valtioiden sopimuksilla perustettu Unioni on myös ylikansallinen yhteisö. Se voi enemmistpäätö-sin, tosin jäsenvaltioiden edustajien osallistuessa päätöksentekoon, säätää eurooppalakeja ja eurooppapuitelakeja. Jäsenvaltioita sitoo unionin oikeuden ja yhteisön tuomioistuimen sille antaman tulkinnan ensisijaisuusperiaate ja lojaliteettiperiaate. Jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmä muodostuu siten yhteisöoikeudesta ja sen omasta oikeudesta. Sanoisin, että Euroopan unioni on siten ominaispiirteiltään omaleimainen yhteisö. Ei ole paikallaan pitää sitä kansainvälisenä järjestönä sen paremmin kuin valtioliittonakaan.

Unionin toimivalta on joko yksinomaista tai jaettua. Komission yksinomainen aloiteoikeus lainsäädännön antamiseen vahvistuu entisestään. Jäsenvaltioille jää ainoastaan rinnakkainen aloiteoikeus lähinnä rikosoikeudellisessa yhteistyössä ja poliisiyhteistyössä. Komission asema vahvistuu myös siitä syystä, että se tekee aloitteet unionin vuotuisten ja monivuotisten ohjelmien laatimiseksi. Myös yhteisölle ehdotettu oikeushenkilöllisyys vahvistaa unionin itsenäistä olemassaoloa.

Jäsenvaltioiden tekemät Euroopan yhteisön perustamista ja sen kehittämistä koskevat sopimukset on hyväksytty sen menettelytavan mukaan, jota valtioiden valtiosääntö edellyttää kansainvälisten velvoitteiden ratifioinnilta ja voimaan saattamiselta. Vaikka Euroopan perustuslakia koskevan so-pimuksen muuttaminen vaatii jatkossakin kaikkien jäsenvaltioiden ratifiointia, kehittyy unionin oikeus myös autonomisesti, yksittäisen jäsenvaltion voimatta sitä useinkaan estää. Tässä mielessä voimme puhua demokraattisen kansanvallan siirrosta jäsenvaltioilta unionille ja perustuslaista, joka määrittää, missä asioissa unionilla on toimivalta. Kansallisvaltioiden perustuslait puolestaan luovat kansalaisille oikeuksia ja velvollisuuksia ja asettavat valtiolle rajat puuttua kansalaisten oikeuksiin.

Kansallisessa perustuslaissa perusoikeusajatteluun liittyy näkemys siitä, että yhteiskunnan arvot ovat pitkälti palautettavissa ihmisten oikeuksiksi julkiseen valtaan nähden. Suomen vuoden 1995 perusoikeusuudistuksessa hyvinvointivaltion sosiaalisen turvallisuuden tavoitteet saivat selkeän ilmauksen. Jokaisella on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon, riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin sekä maksuttomaan perusopetukseen. Perustuslain mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Meillä on jo oikeuskäytäntöä, jossa on otettu kantaa siihen, mitä ovat riittävät terveyspalvelut, joihin jokaisella on subjektiivinen oikeus. Unionikansalainen puolestaan voi vedota unionin perusoikeuksiin vain silloin, kun hänen asiansa koskee unionin muun oikeuden soveltamista. Tässä suhteessa tulevan Euroopan perustuslain ja kansallisen perustuslain välillä on ratkaiseva ero. Euroopan perustuslaki ei muodosta EU:sta sellaista poliittista yhteisöä, joka olisi vastuussa unionin kansalaisten ihmisarvoisen elämän edellytyksistä. Tämä vastuu ihmisistä kuuluu itsenäisille jäsenvaltioille.

Ehdotuksen mukainen unionin toimivallan maltillinen lisääntyminen on käsittääkseni kehityksen dynaamisuuden ja EU:n laajenemisen vaatimaa eikä sinänsä aiheuta huolta. On myös hyvä ottaa huomioon, että jatkuvasti maapalloistuvassa talouden ja tiedonvälityksen maailmassa myös oikeus ja kulttuuri väistämättä kansainvälistyvät ilman muodollisia sitoumuksia tai sopimuksiakin. Esi-merkiksi johtavien teollisuusmaiden ja Venäjän muodostaman G 8:n valtionpäämiehet linjaavat käytännössä tehokkaasti muidenkin maiden niin talous- kuin vaikkapa rikollisuuspolitiikkaakin. Tähän nähden myös unionin instituutioiden toiminnan tehostaminen ja johtamisen vahvistaminen tuntuvat hyvinkin perustelluilta.

Eniten Suomen hallitusta on huolestuttanut komission kokoonpanoon vuoden 2009 jälkeen tehtävät muutokset. Komissioon tulisi silloin kuulumaan ainoastaan 15 varsinaista jäsentä eli eurooppakomissaaria. Kaikista muista maista nimitettävät komissaarit olisivat äänioikeudettomia. He olisivat kuitenkin kollegion jäseniä. Toteutuisi siis demokratian perusvaatimus tiedonsaannista ja kuulemisesta. Äänioikeudettomillakin komissaareilla olisi ymmärtääkseni yhtä hyvä tiedonsaantioikeus kuin eurooppakomissaareillakin. Puhevaltaakaan heiltä tuskin aiotaan evätä. Komission yhteisessä päätöksenteossa heidän painoarvonsa tulisi siten ilmeisesti riippumaan osaamisesta, paneutumisesta ja argumentaatiokyvystä. Lisäksi suppeamman komission jäsenyys perustuisi jäsenvaltioiden väliseen tasavertaiseen vuorotteluun.

Valtiosopimuksissa jäsenvaltiot ovat sopimusosapuolina tasa-arvoisessa asemassa. Kaikkia koskevat lähtökohtaisesti samat oikeudet ja velvollisuudet. Näin on myös EU:ssa. EU:n rakenteessa vallitsee kuitenkin jännite tehokkuuden ja valtioiden tasa-arvon välillä. Tehokkuuden nimissä on hyväksytty määräenemmistöpäätökset. Vaatimus siitä, että päätöksen syntymiseen tarvitaan lisäksi se, että puolesta äänestäneissä jäsenvaltioissa asuu 3/5 unionin väestöstä, on askel unionin kansalaisten tasa-arvoisten vaikutusmahdollisuuksien suuntaan, vaikka valtioiden edustajat puhuvatkin heidän puolestaan.

Sekä toimivallan jaossa että unionin elinten kokoonpanossa ja säännöissä onkin enemmän kysymys siitä, mikä on mahdollista saada sovituksi osapuolten välillä kuin valtiosääntöisen demokratian periaatteista.

Unionin kansalaiset, demokratia ja identiteetti

Konventin tärkeimpiin tehtäviin kuului EU:n tekeminen kansalaisille ymmärrettävämmäksi ja hyväksyttävämmäksi. Miten siis poistaa monimutkaisuuden, byrokraattisuuden ja teknisyyden leima? Selkeyttä ja ymmärrettävyyttä pyritään parantamaan yksinkertaistamalla sopimuksia ja päätöksen-tekojärjestelmää ja lisäämällä avoimuutta. Näissä suhteissa ollaan onnistumassa. Ehdotus laajentaa asiakirja-avoimuuden koskemaan keskeisten instituutioiden lisäksi kaikkia unionin toimielimiä, muita elimiä ja erillisvirastoja. Perusoikeusmääräyksiin sisältyy oikeus tutustua asiakirjoihin ja oikeuden hyvään hallintoon. Myös neuvoston eurooppalakeja säätävistä istunnoista tulee avoimia. Näitä tavoitteita Suomi on johdonmukaisesti ajanut.

Ehdotuksen I.45 artiklassa todetaan unionin toiminnan perustuvan edustukselliseen demokratiaan, jota ilmentävät unionin kansalaisia edustava Euroopan parlamentti ja kansallisten parlamenttien luottamusta nauttivia hallituksia edustava ministerineuvosto. Kansalaisten tahdon katsotaan ilmene-vän myös eurooppalaisten puolueiden kautta. Uutuutena ehdotukseen sisältyy kansalaisaloitteen mahdollisuus. Miljoona kansalaista, jotka edustavat merkittävää määrää jäsenvaltioita, voi pyytää komissiota antamaan lainsäädäntöaloitteen jostakin perustuslain toimeenpanon edellyttämästä kysymyksestä eli unionin toimivaltaan kuuluvasta asiasta.

EU:n järjestelmää voitaisiin ehkä luonnehtia kerrostuneeksi edustukselliseksi demokratiaksi. Se on EU:n oman riippumattoman elimen komission, valtioiden toimeenpanovaltaa edustavien ministereiden ja kansalaisten valitsemien Euroopan parlamentin jäsenten yhteistä vallankäyttöä. Valta EU:ssa kuuluu ensisijassa jäsenvaltioille, vaikka kansalaisten valitsemat edustajat osallistuvat päätöksentekoon. Se, että EU on tosiasiassa varsin itsenäinen suhteessa jäsenvaltioiden kansoihin, on johdonmukainen seuraus siitä, että se on itsenäisten jäsenvaltioidensa yhteisö.

EU:n hyväksyttävyyden nähtiin konventissa syntyvän ennen kaikkea oikeanlaisen ja tuloksellisen politiikan harjoittamisen ja kansalaisia palvelevien toimintojen kehittämisen kautta. Näin varmasti onkin jokaisessa poliittisessa järjestelmässä. Mutta miksi kansalaisten hyväksyminen on valtioiden väliselle EU:lle niin tärkeä? Yksi syy on se, että EU:n välillinen demokratia toimii siten, että vahva EU-kriittisyys jossain jäsenvaltiossa tekee sen poliittisen tilanteen helposti kestämättömöksi. Toi-nen syy on luettavissa unionin tavoitteiden kehittymisestä ja Euroopan perustuslakiehdotukseen otetuista yhteisten arvojen luonnehdinnasta. Jokainen demokraattisessa valtioympäristössä toimiva yhteisö tarvitsee asiallisesti myös suoraan jäsenvaltioidensa kansalaisten tuen ja sitoutumisen onnistuakseen tavoitteissaan. Tässä mielessä tarvitaan yhteisöllisyyttä ja yhteisöidentiteettiä. Alueellisen, ylivaltiollisen unionin länsimaiset arvot ja kulttuuri tarvitsevat yhteisöä koossa pitäväksi lisätekijäksi kansalaisten kohtalonyhteyttä, samaa intressiä pitää sitä yllä uhrauksinkin.

Tätä taustaa vasten on ymmärrettävää, että EU on asettanut tavoitteikseen unionin kansojen ja kansalaisten taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden syntymisen sekä euro- tai nytteemmin eurooppaidentiteetin vahvistumisen. Euroopan perustuslakiehdotuksesta käy selvästi ilmi tarkoitus pyrkiä eri tavoin vahvistamaan unionin kansalaisten ja kansojen kaikenpuolista yhteenkuuluvuutta. Sen yhtenä elementtinä ovat jokaiselle tai ainakin jokaiselle unionikansalaiselle tasa-arvoisesti kuuluvat tärkeät perusoikeudet. Niiden julkilausuminen Euroopan perustuslakiehdotuksessa etsii samalla kansalaisten hyväksymistä.

Ihmisen ja myös yhteisön identiteetti muodostuu suhteessa toisiin. Eurooppalaisuus on selvästi muuta kuin amerikkalaisuus tai afrikkalaisuus. EU-laisuutta tai unionilaisuutta ei kuitenkaan vielä ole olemassa. Euroopan perustuslakiehdotuksessa tätä euroidentiteettiä luodaan pehmein keinoin, arvoihin, perusoikeusiin, valtiosääntöperinteeseen ja sivistystä edistävään kulttuuriin, siis myös tunteeseen vedoten. Se ei muuta EU:n perusluonnetta eikä siirrä entisestään demokraattista kansanvaltaa EU:n toimivallan piiriin. Eikä vielä ainakaan pitkään aikaan ole näköpiirissä sellaista tilannetta, jossa kansalainen kokisi suurempaa yhteenkuuluvuutta unionia kuin omaa kotivaltiotaan kohtaan.


Perustuslakisopimuksen käsittely valtion sisällä

Kaarlo Tuori
Yleisen oikeustieteen professori, Helsingin yliopisto
Ote puheenvuorosta Demokratiafoorumi Vasudhaiva Kutumbakamin tilaisuudessa 2.9.
sekä lausunnosta eduskunnan perustuslakivaliokunnalle 10.9.2003.
(Lausunnon aiheena valtioneuvoston selonteko eduskunnalle konventin tuloksista ja valmistautumisesta hallitusten väliseen konferenssin (VNS 2/2003 vp).)

(…)
5.
En ole pitänyt tarkoituksenmukaisena ryhtyä tässä yhteydessä yksityiskohtaisesti tarkastelemaan ehdotetun sopimuksen ja sen voimaansaattamislain käsittelyjärjestykseen vaikuttavia määräyksiä. On kuitenkin selvää, että sopimusmääräykset merkitsisivät EU:n liittymissopimuksen voimaansaattamislailla perustuslakiin tehdyn poikkeuksen laajentamista siten, että sopimuksen ja sen voimaansaattamislain hyväksyminen edellyttäisi PL 94.2 ja 95.2 §:n mukaista määräenemmistöä. Viittaan esimerkiksi pilarijaon poistamiseen sekä ulko- ja sisäasioiden saattamiseen unionin lainsäädäntömenettelyjen ja unionin tuomioistuimen toimivallan piiriin.

Vaikeammin arvioitavissa on sen sijaan kysymys kansanäänestyksen järjestämisestä. Vaikka tätä kysymystä voi luonnehtia ehkä pikemminkin valtiosääntöpoliittiseksi kuin valtiosääntöoikeudelliseksi ja vaikka sitä koskevat ratkaisut tehdäänkin vasta sopimuksen valmistuttua, katson aiheelliseksi esittää myös siitä eräitä mielestäni perustavia näkökohtia.

Tarvetta järjestää kansanäänestys ennen kuin sopimus ja sen voimaansaattamislaki käsitellään perustuslain mukaisessa järjestyksessä on syytä arvioida kahdesta näkökulmasta, kansallisesta ja koko EU:n kattavasta. Kansallisesta näkökulmasta pidän perusteltuna arvioida, ovatko muutokset, jotka toteutuisivat ehdotetun perustuslain tullessa voimaan, niin merkittäviä, että vuoden 1994 kansanäänestyksellä annettu mandaatti ei enää ulotu niihin. Tällöin huomioon tulisi ottaa myös Suomen EU:hun liittymisen jälkeen jo ennen perustuslakisopimusta toteutetut muutokset. Ongelmana tällöin tosin on, katsotaanko 1994 kansanäänestyksessä jo otetun kantaa myös Emuun liittymiseen vai ei; sekä myönteistä että kielteistä vastausta tähän kysymykseen voidaan perustella.

Muutosten merkittävyyden arviointiin on vaikea osoittaa riidattomia ja objektiivisia mittapuita. Arvioinnin on kuitenkin katettava sekä institutionaaliset muutokset että muutokset unionin ja jäsenvaltioiden toimivaltasuhteissa. Itse en pitäisi EU:n instituutioihin ja niiden keskinäisiin suhteisiin kohdistuvia muutoksia niin suurina, että ne perustelisivat uutta kansanäänestystä. Toimivaltaulottuvuudessa pilarijaon poistaminen, oikeus- ja sisäasioiden saattaa unionin lainsäädäntömenettelyjen ja tuomioistuimen toimivallan piiriin sekä pyrkimys yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan lujittamiseen ovat sen sijaan muutoksia, joiden voi varsin merkittävästi katsoa vaikuttavan jäsenvaltioiden asemaan.

Kun kansanäänestyksen tarvetta arvioidaan EU:n näkökulmasta, on syytä korostaa, että perustuslakisopimuksella olevalla oikeudellisella asiakirjalla todella tavoitellaan perustuslaille ominaisia konstitutiivisia, ”perustavia” vaikutuksia. Näihin viittaa hyvin vahvasti edellä jo lainaamani I-1 artiklan kohta, jossa puhutaan Euroopan unioni ”perustamisesta” ja tuetaan tämä paitsi jäsenvaltioiden myös kansalaisten tahtoon. Konstituoivaa vaikutusta ilmentää myös oikeushenkilö-ominaisuuden antaminen EU:lle (I-6 art.). Perustuslailla tulisi olla perustuslaille ominainen legitimiteetti. Koko perustuslakihankkeen taustalle on, kuten lausuntoni alussa totesin, pyrkimys täyttää EU:n legitimiteettivajetta, tuottaa EU:lla jo nyt olevan valtiosäännön tueksi sitä vastaavaa valtiosääntökulttuuria. Juuri kansanäänestysmenettelyssä voidaan syventää EU-kansalaisten tietoisuutta EU:n perustuslaillisista ulottuvuuksista, ja juuri kansanäänestyksen avulla voidaan pyrkiä turvaamaan EU-perustuslain legitimiteetti. Ja juuri kansanäänestyksessä EU-kansalaiset voivat ilmaista sen tahtonsa, johon I-1 artiklassa viitataan.

EU-näkökulma perustelee vahvasti kansanäänestyksen järjestämistä mahdollisimman monessa jäsenvaltiossa, myös Suomessa.

Porthaniassa 9.9.2003
Kaarlo Tuori


Jos ei kansanäänestystä nyt, niin milloin?

Tällä perustuslailla, joka ilmentää Euroopan kansalaisten ja valtioiden tahtoa rakentaa tulevaisuuttaan yhdessä, perustetaan Euroopan unioni”. Näin alkaa Ehdotus sopimukseksi Euroopan perustuslaista. Demokraattisessa poliittisessa kulttuurissa tämän voi ymmärtää vain siten, että kansalaiset ovat valtioiden rinnalla ilmaisseet tahtonsa perustaa uusi Euroopan Unioni ja antaa sille perustuslaki. Mutta miten kansalaiset ovat tämän tahtonsa ilmaisseet? Toistaiseksi vastaus on: eivät millään tavalla.

Mitään suurta kansanliikettä ei ole olemassa eikä yhdessäkään maassa ei ole käyty laajaa demokraattista keskustelua perustuslaista. Pikemminkin kansalaiset on pyritty pitämään sivussa koko prosessista. Perustuslaillinen sopimus on nimittäin tarkoitus hyväksyä vielä tämän syksyn kuluessa hallitusten välisessä konferenssissa, jonka jälkeen se viedään ratifioitavaksi kaikkien jäsenmaiden parlamentteihin.

Käsityksemme mukaan EU:n kansalaishyväksynnän turvaaminen edellyttää sitä, että perustuslaillinen sopimus alistetaan kansanäänestykseen kaikissa jäsenmaissa. Näin on riippumatta siitä, mikä sisällöllinen kanta perustuslaillisen sopimuksen solmimiseen ja nykyisen luonnoksen yksityiskohtiin otetaan (mm. tämän kirjoittajista toinen kannattaa sopimusluonnosta ja toinen suhtautuu siihen selvästi kriittisemmin). Mitä virkaa nimittäin olisi sellaisella EU:n perustuslailla, joka ei nojaudu kansalaisten selvän enemmistön tukeen?

EU ei ole säätänyt perustuslaillista sopimusta koskevasta kansanäänestyksestä mitään, mutta on varmaa, että kansanäänestys järjestetään monissa jäsenvaltioissa. Osassa maista näin tehdään siksi, että niillä on kansalliseen lainsäädäntöön nojautuva velvoite tähän. Osassa taas katsotaan, että muutokset ovat niin huomattavia, ettei niistä voi päättää ilman laajaa kansalaiskeskustelua, joka huipentuu kansanäänestykseen. Suomen hallituksen useat jäsenet ovat kuitenkin ilmaisseet jo kantanaan, että kansanäänestystä ei tarvita. Tälle kannalle on mainittu kolme perustetta.

Ensinnäkin on sanottu, että verrattuna Maastrichtin sopimukseen, josta edellinen kansanäänestys järjestettiin, Suomen kansainvälisissä sitoumuksissa perustuslaillisen sopimuksen hyväksymisen myötä tapahtuvat muutokset ovat kokonaisuutena niin vähäisiä, etteivät ne edellytä kansanäänestystä.

Toiseksi on sanottu, että kansanäänestyksen järjestäminen perustuslaista olisi liian monimutkaista eivätkä kansalaiset voisi ymmärtää, mistä he oikein äänestävät.

Kolmanneksi on viitattu siihen, että käytettävissä oleva aika on liian lyhyt kunnolliselle keskustelulle ja kansanäänestyksen järjestämiselle.

Olemme kuitenkin sitä mieltä, että nämä perustelut ovat riittämättömiä ja ongelmallisia.

Ensimmäisessä perustelussa on perää sen verran, että teknisesti tarkasteltuna perustuslaillinen sopimus ei tuo jäsenmaiden kannalta kovin paljoa uutta niihin jo olemassa oleviin EU-asiakirjoihin, jotka sen on tarkoitus korvata. Itsensä EU:n legitimiteetin kannalta tilanne on kuitenkin toinen. Kyseessähän ei nimittäin ole mikään tekninen dokumentti, vaan asiakirja, jossa mm. puhutaan Euroopan Unionin uudesta perustamisesta, listataan EU:n perusarvot ja annetaan unionille ”kasvot” perustamalla EU:n presidentin virka. Tällainen dokumentti voi laajaan kansalaishyväksyntään nojatessaan todella ”perustaa” eurooppalaisen poliittisen yksikön. Ellei kansalaishyväksynnän olemassaolosta kuitenkaan hankita varmuutta, se jää vain yhdeksi uudeksi euroeliitin mielenilmaukseksi, jonka runnominen läpi väkisinkin vieraannuttaa kansalaisia EU:sta entisestäänkin. Kansanäänestyksestä voidaankin sanoa, kuten EU:n oikeusasiamies Jacob Söderman äskettäin on asian ilmaissut, että ”jos ei tästä niin mistä sitten” (voidaan järjestää Suomen perustuslain mahdollistama kansanäänestys)?

Myös jäsenmaiden ja unionin väliseen suhteeseen puututaan mm. sopimusluonnoksen EU:n yksinomaista toimivaltaa koskevissa pykälissä ja EU:n elinten keskinäistä toimivaltaa ja kokoonpanoa koskevissa pykälissä (mm. komission jäsenmäärän supistaminen siten, ettei kaikilla jäsenmailla enää olisi omaa komissaaria). Tämä voisi olla perusteena kansanäänestyksen järjestämiselle myös jäsenmaa Suomen kansainvälisiä sitoumuksia ajatellen. Jäsenmaan perspektiivistä tätäkin tärkeämpi peruste on se, että EU on prosessi. Sitä EU:ta, josta kansanäänestys Suomessa vuonna 1994 järjestettiin, ei enää ole. EU on kehittynyt asteittain, ja kuten oikeusministeriön kansliapäällikkö Kirsti Rissanen on todennut, EU:ssa tapahtuu erityisesti lainkäytön alueella kaiken aikaa muutoksia, joille yksittäiset jäsenvaltiot eivät voi mitään. Yhteisölainsäädännöstä onkin tullut osittain autonomista. Samalla EU on saanut itselleen toimivaltaa esimerkiksi sosiaalipolitiikan alueella, joka vielä kymmenen vuotta sitten oli täysin pois suljettua.

EU:n kehitys on viime vuosina myös selvästi nopeutunut. Koko ajan tapahtuu, hyvin erilaisilla alueilla ja kokonaisuus on muuttunut yhä vaikeammaksi hallita. Suomessa vallitsee tässä suhteessa aivan ilmeinen ”EU:n muutoksen vähättelykulttuuri”. Korostetaan mieluummin sitä, että mitään ei ole tapahtunut kuin sitä, mitä on tapahtunut tai tapahtumassa. Yhtenä syynä on ilman muuta huoli siitä, että mitä rajumpana EU:n muutos nähdään, sitä suuremmaksi myös kansalaisten kokemus demokratiavajeesta kasvaa. Käsityksemme mukaan sellaisella politiikalla, joka järjestelmällisesti syöttää kansalaisille käynnissä olevien muutosten mittaluokkaa vähättelevää informaatiota, on kuitenkin lyhyet jäljet. Järkevämpää olisi mitata EU:n vaikutusvallan asteittaisen syvenemisen kansalaisilta saama tuki ajoittaisissa kansanäänestyksissä, joiden varaan politiikkaa voitaisiin rakentaa. Perustuslaillisen sopimuksen kannatuksen mittaaminen olisi erinomainen tilaisuus tähän.

Entä ymmärtääkö kansa asiasta riittävästi sanoakseen sanansa perustuslaillisesta sopimuksesta? Demokratiassa niin on pakko ajatella. Muutoin se muuttuu joksikin muuksi valtiomuodoksi, esimerkiksi harvainvallaksi tai tyranniaksi. Kyseessä on tärkeä ja iso asia. On kansalaisten aliarvioimista, jos kuvitellaan, että he eivät voisi ymmärtää asian luonnetta. Lisäksi on aivan selvää, että mm. Paavo Lipposen peräänkuuluttamaa keskustelua perustuslaista ei voida saada aikaan, ellei kyseessä ole keskustelu, jonka tuloksena kansalaiset pääsevät itse vaikuttamaan.

Mutta riittääkö aika kansanäänestyksen järjestämiseen ja kunnolliseen kansalaiskeskusteluun? Euroeliitin kiire sopimuksen hyväksymisen kanssa juontuu unionin laajenemisesta. Onkin kiistatta totta, että sopimus saadaan helpommin syntymään 15 kuin 25 jäsenmaan kesken. Kansanäänestyksen luonteva paikka ei kuitenkaan olisikaan ennen lokakuun hallitusten välistä konferenssia, vaan sen jälkeen seuraavan kahden vuoden ratifiointijakson aikana. Liian suurta kiirettä kansanäänestyksen järjestämisessä ei siis ole. Riittää, kun nyt ilmoitetaan, että sellainen aiotaan myöhemmin järjestää Suomessa. Tässä olisi sekin hyvä puoli, että Suomen neuvottelijat voisivat käyttää tulevaa kansanäänestystä neuvotteluvalttina ajaessaan Suomen muutostoiveita sopimusluonnokseen läpi lokakuun HVK:ssa.

J.P. Roos
sosiaalipolitiikan professori
Helsingin yliopisto

Risto Heiskala
yhteiskuntapolitiikan professori
Jyväskylän yliopisto


Kansanäänestys EU:n perustuslaista

Kaikkein akuutein kysymys koskee sitä pitäisikö EU:n perustuslaista pitää kansaäänestys. Kymmenessä vuodessa – 1994 kansanäänestyksen jälkeen – on tapahtunut paljon. EMU:n kolmas vaihe on toteutunut ja Suomi on mukana siinä. Edellisessä kansanäänestyksessä tämä kysymys haluttiin erottaa liittymisestä silloiseen Euroopan unioniin, koska sen toteutumista pidettiin epävarmana ja kaukaisena. Kysymys siitä olisiko EMU:un pitänyt liittyä perustuslain säätämisjärjestyksessä kaivertaa edelleen joitakin mieliä. Olennaista on kuitenkin se, että EMU:n toteutuminen on selvä muutos vuoden 1994 tilanteeseen. EMU on kauaskantoinen hanke, joka ei välttämättä ole taloudellisesti kestävällä pohjalla, ja joka on eristetty kaikesta demokraattisesta kontrollista.

Myös EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa sekä yhteistä puolustusta ja sotavoimia on koko ajan kehitetty pienin mutta vakaasti etenevin askelin. Vuonna 2003 Suomen puolueettomuudesta ei ole juuri mitään jäljellä ja sotilaallinen liittoutuminenkin on vain paria muodollisuutta vailla. Enää puuttuu vastavuoroisten turvatakuiden antaminen EU:n/NATO:n kanssa ja rauhanturvalain muuttaminen niin, että suomalaisia sotilaita voitaisiin lähettää suuremmin määrin kaukaisimpiinkin paikkoihin turvaamaan rauhaa, pakottamaan rauhaan tai esimerkiksi riisumaan “pahan akseliin” kuuluvia maita aseista – eli siis sotimaan.

Ehdotus sopimukseksi Euroopan perustuslaista sisältää myös yrityksiä rakentaa EU:lle kansallisia symboleita ja liittovaltion instituutioita. Kansallishymni ja juhlapäivä ovat osoituksia pyrkimyksestä rakentaa eurooppalaista kansakuntaa. Samaan viittaa myös Euroopan määrittely klassisen antiikin perinteiden kautta ja “sivistystä eteenpäin vievänä maanosana”, joka on kehittänyt “aikojen kuluessa humanismin”. Unionille perustetaan ulkoasiainministeri ja presidentti.

Yhteinen ulkopolitiikka ja sotavoimat sekä Euroopan määritteleminen sivistystä eteenpäin vievänä – ja mahdollisesti kristillisenä – näennäis-kansakuntana tarkoittavat, että EU on rakentamassa uutta selkeää rajaa sisä- ja ulkopuolen välillä. Entiset vastakkainasettelut on ehkä ylitetty Euroopassa, mutta samat ongelmat voivat hyvin helposti toistua maailmanlaajuisessa mittakaavassa. Tällä hetkellä EU horjuu sen välillä haluaako se osallistua Washingtonista johdetun yksikeskuksisen mutta monenkeskisen imperiumin hallintaan nykyistä tasaveroisempana kumppanina vaiko (myös) luoda omaehtoisen vastavoiman Yhdysvalloille. Imperialismissa tai voimatasapainojärjestelmässä ei kuitenkaan ole mitään uutta, eikä niiden uusi muoto tarkoita, että eurooppalaisen menneisyyden ongelmat ja vastakkainasettelut olisi ylitetty. Päinvastoin, nykyinen kehitys on askel “taaksepäin” siitä järjestelmästä, jota YK:n peruskirjalla yritettiin maailmaan rakentaa vuonna 1945.

Kansanäänestyksen kannalta olennainen kysymys ei siksi koske sitä, tarkoittaako ehdotus Euroopan perustuslaiksi suurta oikeudellista muutosta siihen eri sopimusten määrittelemään tilanteeseen, joka EU:ssa vallitsee juuri ennen perustuslain hyväksymistä. Edes se ei ole olennaisin kysymys, että miksi “perustuslakia” ei säädetä perustuslain säätämisjärjestyksessä vaan yksinkertaisena kansainvälisenä sopimuksena, niin kummalliselta kuin se kuulostaakin. Olennaista sen sijaan on suuren poliittisen linjan asteittainen esiinpiirtyminen ja tämän prosessin oikeutus ja demokraattisuus (tai niiden puute). Mikä EU:sta on tulossa? Miten sitä pitäisi kehittää? Entä jos todellisuuden ja ihanteiden välillä on suuri kuilu? Onko EU:n kehityksessä pakko roikkua mukana, riippumatta siitä, mihin se on menossa?

Euroopan integraation on pääsääntöisesti ollut ylhäältä johdettu (top-down) ja teknokraattinen prosessi, jonka vain erilaiset kansalliset protestit ja kansanäänestykset ovat ajoittain pysäyttäneet. Legitimaatiokriisien aikana vastustajat ja federalistit ovat yhdessä saaneet aikaan esimerkiksi Euroopan parlamentin aseman vahvistumisen tai joidenkin käytäntöjen muuttumisen vähän avoimemmaksi. Myös ohuen “sosiaalisen ulottuvuuden” ilmaantuminen voidaan tulkita samasta näkökulmasta.

Sekä periaatteelliselta että instrumentaaliselta kannalta olisi nyt ensiarvoisen tärkeää politisoida Euroopan yhteensulautumisen prosessia. Paras keino tehdä se olisi Euroopan laajuinen kansanäänestys, jossa olisi selkeä ja riittävän korkea äänestyskynnys. Yksinkertaista 50%:n äänestysvilkkautta voidaan täydentää vaatimuksella, että jokaisessa jäsenmaassa pitää saavuttaa joko sama vilkkaus tai ainakin riittävän korkea äänestysvilkkaus. Tämä aiheuttaisi Eurooppaa koskevien keskustelujen myrskyn ja saisi aikaan uudenlaisen tietoisuuden, kun koko Eurooppa äänestäisi tulevaisuudestaan yhtäaikaa. Enää kampanjaa ei käytäisi yhden jäsenmaan sisällä kerrallaan. Toisaalta äänestys voisi johtaa monien perustuslakiehdotuksen kohtien problematisointiin ja jopa muuttamiseen – tai sen hylkäämiseen. Oikeassa demokratiassa kansa voi myös valita toisin.

Jos tämä ei ole realistinen mahdollisuus, silloin on parempi, että edes yhdessä jäsenmaassa järjestetään kansanäänestys kuin että yhdessäkään jäsenmaassa ei sellaista järjestetä. Jo yksikin kansanäänestys politisoisi prosessia ja pakottaisi arvioimaan top-down sanelutekniikkaa uudelleen. Toisaalta esimerkiksi Suomen kannalta on selvää, että EU kehittyy hitaasti ja raskaasti mutta kehittyy kuitenkin koko ajan. Siksi on syytä aika ajoin arvioida, missä ollaan menossa. Kymmenen vuotta jäsenyyttä koskeneen kansanäänestyksen jälkeen sellainen aika on tullut nyt.

Heikki Patomäki