EU:N TULEVA PERUSTUSLAKI

Hyvät ministerit, kansanedustajat, OPM:n ja STM:n edustajat,

Helsingissä, 22.4.2004

Yhteistyöterveisin,

Jarkko Eloranta, KTV
Ville-Veikko Hirvelä, Demokratiafoorumi
Meri Koivusalo, Stakes
Marjatta Melto, OAJ
Riitta Särkelä, STKL
Thomas Wallgren, Demokratiafoorumi

Mitä uhkia kauppapolitiikan artiklaan ja unionin yksinomaisen toimivallan laajentamiseen liittyy?

Kansalaisten peruspalveluiden perimmäisenä tarkoituksena ei ole tuottaa voittoa. Sitä voidaan pitää keinona, ei päämääränä. Sisämarkkinasäädösten ja kauppapoliittisten säädösten ongelmana on myös se, että ne uhkaavat paitsi palvelujärjestelmien rahoituspohjaa ja kansallisen säätelyn mahdollisuuksia myös niiden perustavia tavoitteita ja arvopohjaa markkinaehtoistamalla palvelutuotantoa ja palvelutuotannon säätelyä. Viimeisenä uhkakuvana onkin kansalaisten luottamuksen menettäminen palvelujen laatuun, perusturvan tunteen heikentyminen sekä yhteiskunnan sosiaalisen koheesion väheneminen.

Kaupallistunut toimintaympäristö voi tuottaa yksilöllisiä kuluttajan tarpeisiin nopeasti reagoivia koulutus-, sosiaali- ja terveyspalveluita maksukykyisille, innovaatioita yritysmaailmalle ja luoda tarpeita palveluiden lisääntyvälle käytölle. Se ei kuitenkaan vastaa tarpeisiin kokonaiskustannusten hallinnasta, palveluiden tasavertaisen saatavuudesta tai laadun ja luottamuksen sekä palveluiden jatkuvuuden osalta.

Kansalaisten tasavertainen hyvinvointipalvelujen saatavuus poistuu

Keskeinen kysymys ja uhkakuva liittyy ensisijaisesti hyvinvointipalvelusektoreiden toiminnan muuhun kuin hyvinvointipoliittisin perustein määrättyyn markkinaehtoistumiseen ja tämän vaikutuksiin palvelujen laatuun ja saatavuuteen. Jos palvelut on järjestettävä vähiten kauppaa rajoittavalla tavalla, tämä ei aina ole tehokkain tapa turvata hyvinvointipalvelujen julkista saatavuutta kaikille ihmisille heidän perustaviin ihmisoikeuksiinsa nähden yhdenvertaisesti. Hyvinvointipoliittisten sektorien ja ihmisten perusoikeuksien tasa-arvon tavoitteiden näkökannalta liberalisointi onkin usein ollut tehotonta politiikkaa. Sellaisetkin jäsenmaat, jotka ovat valmiita lisäämään EU:n roolia ja määräenemmistöön perustuvaa päätöksentekoa hyvinvointipolitiikan sektoreilla ja päätöksenteossa, eivät halua näiden sektoreiden omasta näkökulmasta katsoen lisätä sisämarkkinasäädösten ja kauppapoliittisten sitoumusten merkitystä näillä sektoreilla.

Sisämarkkinalainsäädäntö ja etenkin tuore esitys palveludirektiivistä on konkretisoinut monessa maassa hyvinvointipalvelujen päätöksentekoon liittyviä uhkakuvia. Palveludirektiivi sisältää useita tulkinnallisia epäselvyyksiä, mutta se on avannut monissa maissa perspektiiviä siitä, mitä lainsäädännön markkinaehtoistaminen merkitsee palvelutuotannolle hyvinvointipalveluissa. On loogista olettaa, että maat, jotka näkevät ongelmia sisämarkkinasäädösten osalta eivät voi tukea markkinaehtoisen säätelyn lisäämistä kauppapolitiikan puitteissa.

Kauppapolitiikan ja hyvinvointipolitiikan suhteen kehityksen kannalta Maailman kauppajärjestö WTO:n rooli, erityisesti GATS- sopimuksen rooli, on tärkeä. Alla kuvaammekin joitakin GATS-sopimukseen liittyviä riskejä. Ensin on kuitenkin todettava, että perustuslakiesityksen mukaan kauppapolitiikan valtuudet kattavat myös kaikki investointisopimukset. Mahdolliset tulevat investointisopimukset WTO:ssa tai muualla, esim. OECD:ssä (vrt. MAI-sopimus), muodostavat vielä arvaamattomamman, ja samalla myös vielä vakavamman, uhan hyvinvointipolitiikan kansalliselle päätösvallalle kuin olemassa olevat WTO- sopimukset. EU:n perustuslain muuttamisen vaikeuden vuoksi myös investointisopimusvaltuuksiin liittyvät uhkakuvat olisi kuitenkin syytä huomioida jo tässä vaiheessa. Toisin sanoen, niiltäkin osin olisi vaadittava päätöksenteon yksimielisyys tai toimivallan säilyttäminen kansallisissa käsissä.

Kansainvälisen palvelukaupan liberalisoinnin sopimukset ovat omiaan vahvistamaan yksityisten terveysvakuutusten asemaa vakuutusperusteisissa järjestelmissä ja huonontamaan myös riskien tasausta nuorten ja terveiden siirtyessä yksityiselle sektorille. Potilaan asema heikkenisi ja kansanterveystyön merkitys vähenisi. Terveys- ja sosiaalipalveluissa kansainvälinen ketjuuntuminen on käynnissä paitsi terveyspalveluissa myös etenkin vanhusten palveluissa. Pohjoismaissa etenkin Ruotsalainen Capio on ollut kiinnostunut palvelutuotantomarkkinoista, Suomessa Mehiläisessä on reippaasti kansainvälistä sijoitusrahaa.

Alueellinen eriarvoisuus maiden sisällä syvenee, kun kaupalliset palvelut etsivät tuottoisaa maaperää, jossa on paljon maksavia asiakkaita, eikä palvelujen tarpeesta syntyvää tasapuolista sosiaali- ja terveyspalvelujen kokonaisuutta maan eri osissa kuin nyt on tavoite. Sosiaalisektorilla kansalaisjärjestöt ja voittoa tuottamattomat tahot toimivat Euroopassa usein osittaisella julkisella tuella, ja näitä tukia voitaisiin mm. GATS- sopimuksen puitteissa helposti vaatia myös palveluyrityksille ja muiden maiden palvelutuottajille. Julkisrahoitteisia sosiaalipalveluita jouduttaisiin pakkokilpailuttamaan. Kokemukset ovat osoittaneet, että toimintaympäristön kaupallistuessa myös järjestöjen palvelutuotanto helposti kaupallistuu. Terveyspalveluissa Englanti kilpailuttaa leikkauksia kansainvälisillä tuottajilla. Kansainvälisiä terveyspalvelutuottajia toimii jo Euroopassa ja niille ostopalvelut ovat yksi keskeinen kilpakenttä.

GATS-sitoumusten puitteissa palaamista kilpailutetusta palvelutuotannosta takaisin julkisten tai voittoa tuottamattomien palveluntuottajien piiriin voitaisiin pitää GATS sopimuksen vastaisena. GATS:n mukaan maahan tulevat uudet toimijat voivat vaatia samat julkiset tuet kuin muillakin on. Mahdollisuudet kontrolloida palvelujärjestelmän kustannuksia ja laatua vaikeutuvat. Rahoitusta, toimintaa ja alueellisia tukitoimia voitaisiin kyseenalaistaa kansallisina tukina tai monopoliaseman väärinkäyttönä tai markkinoiden toimintaa haittaavina tekijöinä.

Tasavertainen palveluiden saatavuus ja niiden rahoituksen kestävyys voisi murtua, kun käyttäjiltä korkeampia lisämaksuja edellyttävien yksityisten ja kaupallisesti toimivien koulujen, sairaaloiden, hoitokotien, lääkärikeskusten, vanhustenpalveluiden ja lastentarhojen toiminta laajentuu. Ne voisivat vaatia markkina- ja kilpailupoliittisin argumentein samat tuet kuin mitä mahdolliset samoja palveluita tuottavat järjestöt ja julkiset palvelut saavat, samalla kun korkeita maksuja maksavien vanhempien kiinnostus tukea palvelutuotantoa verotuksen kautta vähentyisi. Toisin sanoen palvelut eriytyisivät maksukyvyn ja valinnan mahdollisuuksien mukaan.

Koska koulutus- ja terveyspalveluilla on taloudellista merkitystä, niihin tullaan todennäköisesti kohdistamaan yhä enemmän liberalisointivaatimuksia. Koulutus on osa maailmanlaajuista osaamis- ja innovaatiokilpailua, joten siihen kohdistuva, rajat ylittävä liiketoiminta on tietyissä maissa jo hyvin kehittynyttä ja jatkuvasti voimistuvaa. Etenkin korkeakoulutus- ja arviointipalvelut ovat kansainvälisesti kaupallistumassa. GATS edistää tämän prosessin etenemistä. Kansalliset kansalaisia koskevat tavoitteet jäävät helposti häviölle.

Suuret koulutusyritykset ovat myös valtaamassa globaaleja markkinoita. USA:n Sylvan International Universities (60 000 opiskelijaa) on NASDAQ-listoilla pörssissä ja keskittyy kansainväliseen korkeakoulutukseen. Se on juuri myynyt peruskoulutusta ja toisen asteen koulutusta järjestävän Sylvan Learning Systemsin. Muita ovat Apollo Group (omistaa University of Phoenixin), De Vry, Universitas 21 ja sen Global-osio yhdessä yritys Thompson Learningin kanssa. USA:ssa lukukausimaksun keskiarvo on lukuvuonna 2002/03 julkisessa nelivuotisessa korkeakoulutuksessa 4 081 USD ja yksityisessä voittoa tavoittelemattomassa yliopistossa 18 273 USD. Vuonna 2003/04 on tapahtunut rajua nousua (tiedot OECD:sta).

Kirjastojenkin asema vapaasti saatavilla olevan tiedon keskuksina on liberalisoinnin vaarantama. Julkiset tuet kirjastotoiminnalle sekä tiedon vapaalle hankinnalle ja saannille, mukaan lukien internet ja hakupalvelut, voidaan GATSin kautta kyseenalaistaa markkinoiden polkemisena ja kaupallisten toimijoiden toimintaedellytysten heikentämisenä.

Kasvavat valtuudet poistaa kaupan esteitä vahvistavat kansainvälisessä omistuksessa olevan liiketoiminnan mahdollisuuksia vallata ostopalvelumarkkinoiden avulla alaa paikalliselta ja usein ihmisläheisemmältä palvelujen toimittamiselta. Häviölle jää palvelujen toimittaminen ihmisten palvelemisen välineenä ja ihmisten palvelemisesta tehdään yhä enemmän vain globaalin liikevoiton kasaamisen väline.

Laadun valvonta vaikeutuu ja laatu heikkenee

Tutkintojen vastavuoroinen tunnustaminen on ongelma peruspalveluissa, joissa ammattitaitoa säädellään nimikkein. Tämä on ollut ongelmallista jo EU:n puitteissa ja sen merkitys vain lisääntyy laajempien sopimusten myötä. Teknologian kehitys mahdollistaa myös palveluiden tuottamisen osin sellaisissa maissa, joissa vastaavat ammattihenkilöt tyytyvät pienempään korvaukseen, esimerkiksi röntgenkuvien tulkinnan osalta. Valvonta on etenkin yksittäisten palvelutuottajien osalta ongelmallista, jolloin myös riski huijareista ja internetistä ostettujen tutkintojen käytöstä kasvaa. Tämä on erityisen tärkeää lääkäreiden, hoitoalan ammattilaisten sekä opettajien osalta. Pienillä kielialueilla myös edellytystä palveluiden saatavuudesta äidinkielellä voidaan GATSn puitteissa pitää kansallisten toimijoiden suosimisena.

Palveludirektiivin mukaan valvonta tulisi pääasiassa jälkikäteisvalvonnaksi ja enemmän ilmoituksenluonteiseksi kuin muutoksia edellyttäväksi. Lisäksi alkuperämaa -käsite heikentää kansallista valvontaa, koska rajan yli tarjottavia palveluja koskevat vain palvelujen tuottajien oman maan lait. Yrittäjiltä ei voitaisi vaatia ennakkovalvontaa, lupia tai rekisteröitymistä, joka on sosiaali- ja terveydenhuollossa asiakkaan asemaa ja oikeuksia koskeva suuri uhka ja oikeusturvan vaarantumisen kysymys.

Yliopistoja polarisoidaan nykyisin huippuyksiköihin ja massalaitoksiin. Yleinen akateeminen laatu on vaarassa madaltua. Laadun varmennus ajautuu globaalisti liiketoiminnaksi ellei UNESCO saa mandaattia ja voimavaroja hoitaa sitä.

PISA -tulosten innoittamana on USA:n lisäksi myös Euroopassa herännyt halu laatia peruskoulutukselle standardeja, joiden tavoittamista arvioidaan. Testauksesta on tullut päivän sana. Testaajat ovat usein kaupallisia yrityksiä ja standardit niille mieluisia. Kuitenkin tosiasiassa Suomen menestys PISA:ssa perustui rauhalliseen ja stressittömään opetukseen. EU:n yksinomainen toimivalta voisi luoda näitä toimia jäsenmaista riippumatta. Sama ongelma toistuu monissa sosiaali- ja terveyspalveluissa, joiden osalta mitattavien kriteerien ja standardien merkitys on ongelmallinen.

Sosiaalipalveluita ei voida arvioida tai mitata vain mittaamalla yksilöön kohdistuvia vaikutuksia tai ympäristön siisteyttä. Markkinoistettaessa palveluilla on riski muuttua yhä rajatummiksi ja teknisemmiksi ja tuotteistettavimmiksi suoritteiksi. Markkinoistuminen johtaa myös helposti paineisiin hakea laatua ja tuottavuutta ennen kaikkea asiakkaita valikoimalla. Palveluiden eriytyminen lisäisi myös riskiä palvelujärjestelmän laadun heikentymisestä kokonaisuudessaan.

Palvelutuotanto ja -ketjut myös pirstoutuisivat ja palvelusitoumuksissa palvelutuottajien tasavertainen kohtelu ja markkinoille pääsy muodostuisivat säätelyä ohjaaviksi tekijöiksi kansalaisten edun ja palveluiden tasavertaisen saatavuuden sijaan. Hoidon jatkuvuus ja luotettavuus kärsisivät ja muodostuisivat ongelmallisiksi etenkin sellaisissa palveluissa, jotka liittyvät ikääntyvien ja puutteellisesti oikeuskelpoisten henkilöiden hoitoon.

Kustannusten hallinta heikkenee

Mahdollisuudet kokonaiskustannusten hallintaan pienenisivät. Tällä on merkitystä etenkin terveys- ja sosiaalipalveluiden kannalta. Vakuutusperusteisissa järjestelmissä sekä koulutuksen osalta voitaisiin edellyttää kansainvälisten palvelutuottajien palveluihin vastaavaa julkista tukea ja korvattavuutta kuin kansallisessa järjestelmässä. Ulkomaisten yliopistojen ja koulutuspalvelutuottajien ja niissä opiskelevien tulisi saada kansallisen järjestelmän tukia vastaavat resurssit ja tasoinen tutkintojen tunnistaminen. Sairasvakuutusjärjestelmässä palveluiden korvattavuutta ei voitaisi rajata tiettyihin tai kansallisiin palvelutuottajiin. Yksityiseltä sektorilta tai toisesta maasta hankitut palvelut tulisi korvata vastaavasti kuin kotimaiset palvelut. Sosiaalisen pääoman katoaminen kansalaisjärjestöjen sosiaalipalveluissa on myös vakava menetys, jota markkinoistuminen ei pysty korvaamaan.

Sosiaalipalveluiden osalta kansalaisjärjestöjen palvelutuotanto muuttuisi markkinaehtoisemmaksi ja niiden julkinen tuki voitaisiin kyseenalaistaa markkinoita vääristävänä toimena. Kirjastojen voitaisiin katsoa polkevan palvelutuottajien markkinoita esimerkiksi tiedontuotannossa, internetpalveluissa ja videovuokrauksessa. Korkeakoululaitoksen yksityistäminen ja markkinat korkeakoulutuksessa johtaisivat myös helposti niiden hallinnoimien kirjastojen ja arkistojen yksityistämiseen ja tiedon saatavuuden kapeutumiseen.

Julkisen sektorin merkitys viimeisenä vastuunkantajana ja kansalaisten oikeuksien takaajana johtaisi helposti myös kestämättömään kustannusten nousuun ja palveluiden eriarvoiseen saatavuuteen. Etenkin terveydenhuollossa markkinavetoisemmat järjestelmät ovat kustannuksiltaan korkeampia ja markkinaehtoisuuden lisäämisen terveydenhuollossa voidaan olettaa johtavan kustannusten kasvuun. Koska kansainvälisten sopimusten velvoitteet ulottuvat myös alue- ja paikallistasolle on vaarana myös paikallisten toimijoiden ja kansainvälisten monikansallisten yritysten välinen epäsuhta resursseissa ja panostuksessa juridiseen analyysiin, sopimuskäytäntöihin sekä etenkin kansainvälisten sopimusten tulkintaan. Tämä epäsuhta helposti lisää resursseja. Riippuvuus palvelutuottajasta ja yksityisen palvelutuottajan monopoliasema johtavat myös helposti kohtuuttomaan kustannusten kasvuun.

Lopuksi yksityisten tuottajien konkurssien tai palvelumarkkinoilta vetäytymisen kustannukset jäävät julkisen sektorin katettavaksi. Valvontaan jouduttaisiin sijoittamaan myös enemmän julkisia resursseja kuin mitä on toistaiseksi Euroopassa tehty.